——我市医疗卫生系统职务犯罪分析及应对策略

　　    

　  2014年，临汾市检察机关共查处各类职务犯罪案件169件，分布在农村、农机、医疗卫生、金融、工程建设、煤焦、行政执法、国企、教育等九个领域，尤其是医疗卫生系统成了重灾区。

　　医疗卫生事关人民群众切身利益，与人民群众生活紧密相联。广泛存在于医疗卫生领域的药品回扣问题一直饱受各方诟病，是长期得不到有效治理的顽疾沉疴，人民群众对其深恶痛绝但却又无可奈何。今年以来，我市检察机关针对医疗卫生系统对药品采购中的行贿受贿犯罪的问题，开展了专项办案行动。仅半年时间就立查专项案件43件51人，查处乡镇卫生院院长37人、药品经销部门7人、卫生管理部门及县直医院人员7人。

　　综合分析今年查办案件，我们发现在医疗卫生系统除了贪污公款、公共防疫、招标投标方面存在问题外，药品回扣十分普遍，社会危害十分严重，群众反映十分强烈。为此，今年的预防年度报告，我们试图从深入推进惩治和预防医疗卫生系统腐败，维护人民群众切身利益的高度，结合历年调研及各地查办药品回扣贿赂案件情况，对药品回扣现象进行分析，以求探讨治理药品回扣的有效对策。

　　一、药品回扣的突出特点

　　综合我市查办案件及行业调研等情况，当前医疗卫生领域药品回扣的特点突出表现在四个方面：

　　一是药品回扣持续时间长，已基本成为行业“潜规则”。药品回扣最早出现于1980年代末至1990年代初，1995年后开始泛滥，逐渐成为全国性行业潜规则。虽然卫生行政管理部门进行多次专项治理，但效果不理想，药品回扣逐渐成了不公开的秘密。从我市查处案件看，也呈现这种特征，犯罪人员往往单次涉案金额小，但作案次数多、作案时间长。大多数案件的作案方式都是采取小额多笔的办法，单笔金额往往不大，有的每收到一笔货款给一次，有的是每个月给一次，有的是每一笔业务给一次，但是作案次数多。如：在我市破获的乡宁卫生院系列案中，犯罪嫌疑人张成锁，于2010年4月至2011年4月担任乡宁县尉庄乡卫生院长期间，一年的时间内收受行贿人尹建明药品回扣30992元，2011年5月，张成锁担任了双鹤乡南崖服务站站长，6月的一天收了行贿人尹建明1597元回扣款，2011年6月至2012年底，张成锁又与其在南崖服务站同事卢振洲共同收受行贿人尹建明回扣款后平分，各得43530元。

　　二是医院尤其是乡镇卫生院的发案率较高。今年我市查办的卫生系统43案中，就有37人为基层乡镇卫生院长，占涉案人数的72.5%。从实际办案中，我们发现乡镇卫生院院长收取药品回扣较为普遍。乡宁县是我市一个山区县，该县共有5个镇5个乡。前期，市检察院将线索交办襄汾县检察院异地办案，查处了3名卫生院长。后期市检察院于4月21日指示各县于统一召开“敦促各卫生院长投案自首通告会”，乡宁又有6名乡镇卫生院院长向本县检察院自首，两者相加达到9人，占了全部乡镇卫生院院长的90%。

　　三是拔出萝卜带出泥，窝案、串案，涉及面广人多。第一，揪住一人带出一串。如在查处洪洞县大槐树镇卫生院院长宋某收受药品回扣时，却意外发现了他伙同该县卫生局人事股长蔡某、副股长张某和本院副院长邸某保伙私分公款18万元。顺着宋某的线索又查处了山西省第十人民医院前任院长边某、现任院长张某、药剂科主任赵某、办公室主任郭某利用职务之便宜，虚开采购药发票，私分公款的窝案。第二，前腐后继，愈演愈烈。如乡宁县双鹤乡卫生院，其前任院长崔红占因从2007年8月至2011年4收取回扣被乡宁县法院判刑，其后任院长刘某又因收受回扣被逮捕（还没有最后判决）。而且双鹤乡所辖南崖服务站、大坪服务站均牵涉其中。

　　四是收受药品回扣表现形式为一人向多人行贿，或者一人收多人贿赂。

　　药品回扣的行贿者表现为一人向多人行贿。如我市查办的山西通盛医药物流有限公司医药销售代表尹建民，以6%-10%的回扣向乡宁县多名（还没有最后判决）乡镇院长行贿783722元。张鸿祥，用通盛医药返给自己的利润567300元，向乡宁多家（还没有最后判决）乡镇医院院长行贿。

　　药品回扣的受贿者表现为一人收受多人贿赂。如临汾市第二人民医院药剂科主任王运莉（女），2010年1月至2012年4月，利用掌管药品实际使用量的职务之便，多次收受临汾竹林药房连锁有限公司出纳杨帆贿赂52415余元，收受江苏南京海辰药业有限公司医药代表陆恒星16000余元等。

　　五是药品回扣环节特征明显，利益链条上谁也不动谁的“奶酪”。药品回扣受贿环节主要有三：进药环节、诊疗环节、数据统计环节。

　　进药环节，主要表现为掌握进药权的权利人收受药品供应商的贿赂。如洪洞县大槐树镇中心卫生院院长宋某，掌握有本院药品的采购权，他先后与有关医药销售单位进行约定，以结款额3%至10%的比例收受回扣。共收受洪洞县康舟药业有限责任公司、山西通盛集团医药物流有限公司、洪洞蓝天大药房、三门峡药材采购供应站、三门峡神州医药有限责任公司等多家单位共计收受回扣96058.84元。

　　诊疗环节，主要表现为医药代表给医生提成。我市查办的案件中，乡镇卫生院开单提成回扣比例在3%—10%；医药公司给医院院长、医生用药单品回扣多达几十种，回扣高的达几十元甚至上百元，少的则在一元以下。如更昔洛分散片每盒回扣26元、长链脂肪乳注射液每支回扣16——20元、小儿清热止咳口服液每盒回扣2.5元、速效救心丸每盒回扣1.6元。有些地方芦笋片的回扣占到了零售价的37.5%，克林霉素磷酸酯的回扣占到零售价的35%。

　　数据统计环节，主要是医药代表根据每个人在不同环节所起作用不同给予不同提成。如：临汾市第二医院王运莉，主要负责统计所供药品实际使用量的详细数字。具体标准是1元/支或0.5元/支、0.5元/盒。

　　二、药品回扣的主要成因

　　一是新药审批体制机制存在缺陷。仅2004年，郑筱萸主政的国家药监局审批了10009种新药申请，但真正算得上新药的只有39种。还有一些企业使用虚假申报资料获得了药品生产文号的换发，其中6种药品竟然是假药，直接导致2006年齐齐哈尔第二制药有限公司亮菌甲素注射液事件，以及安徽华源生物药业有限公司“欣弗”注射液事件，致十人死亡，多名病人出现肾功能衰竭恶劣事件发生。在 郑筱萸的“示范”下，各级药监系统内的一些人也把更多精力放在了为企业跑关系、帮企业办事情上，出现了大批“蛀虫”。

　　  二是新药定价机制、流通渠道存在缺陷。买药贵是老百姓反映最强烈的问题之一。2010年5月16日，中央电视新闻台12:30分《质量报告》栏目播送了一条令人十分震惊的新闻：有一癌症病人在湖南湘雅医院（三甲医院）看病，医生开了一种叫“芦笋片”的抗癌药（患者须长期服用，每月要服3瓶），每瓶价格213元。病者家境困难，每月要支付600多元药费，实在难以支撑。于是就到处打听，自己找门路购买，好不容易找到一个药商，一问价，这种药每瓶购价才30元。这件事曝光后，经中央电视台记者追踪调查，原来，芦笋片每瓶价格：出厂价15.5元，药商批发价30——40元，医院进价136元，而病者从医院购价是213元，利润竟然高达14倍（1300%）！上述案例说明我国在药品定价机制及药品流通渠道出了问题。药品价格由厂家说了算，他们往往定价虚高，预留了药品在流通各个环节的回扣空间。

　　 2009年，发改委等9部委发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》。制定了基本药物全国零售指导价格，遗憾的是基本药物制度虽然降低了患者用药负担，但有些利润较低的基本药物却消失了，药企不生产了。如他巴唑、舒喘灵这些廉价、实惠、管用的药现在很难买到。难道是这些好药退出市场？答案其实很简单，原来他们换了新的名字，改头换面又以新药进入市场，价格可能就翻了好几倍。

　　三是权力过大，缺乏监督。现行体制下的权力模式赋予了院长相当大的人权、财权、特权，有助于院长放开手脚干事业,但是有少数院长自身的素质不高，导致工作中出现腐败问题频发，有的在基建工程、大宗采购、人事调配等问题上独断专行，暗箱操作；有的与副职或财会人员相互勾结，狼狈为奸，套取公款进行侵占或私分。卫生行政主管部门由于卫生摊子大，类别多，看样子管的部门不少，实际上监督制约不力，很难监督到位和到位监督，往往成为监督的死角。乡镇卫生院财务制度不健全、上级监管不到位,为职务犯罪高发创造了客观条件，致使乡镇卫生院工作人员职务犯罪案件屡屡发生。

　　四是打击治理不力。长期以来，相关职能部门对药品回扣行为，在犯罪构成上没有达成共识，在案件管辖上没有形成合力，检察、公安相互交织。在很长一段时间，由于对医务人员职务、劳务、公务、从事公务主体身份认识不一，对医院内设机构能否构成单位犯罪存在分歧，严重影响药品回扣案件查处效率和效果。

　　五是预防教育不到位。医疗卫生涉及部门多，分级多，类别多，神经末梢长，给预防教育带来很大困难，预防教育常常不能做到全覆盖。卫生行政管理部门在落实《山西省预防职务犯罪工作条例》时，也仅仅限于本机关，没有按照《条例》要求，在全系统开展预防职务犯罪活动，预防职务犯罪工作基本上还停留在被动应付的局面。

　　三、我市医疗卫生系统职务犯罪形势预测

　　经与我市反贪部门了解，目前还有部分涉案线索留待2015年查处。涉案部门人员将会向县、市级医院发展，而且涉及面可能从药品回扣发展到新农合医保、公共卫生防疫等方面。从目前掌握情况看，形势不容乐观。药品回扣这一顽疾将会在较长时间内存在，药品回扣的形式将会变的更加多样和隐蔽。

　　四、我市基层卫生院药品回扣的治理对策

　　一是要继续加大查办案件力度，在医疗卫生系统形成震摄。针对药品回扣过程中一家药品经销商向多地多家医院回扣，一家医院收受多家药品经销商回扣，一人向多人行贿，一人收受多人贿赂的特点，充分挖掘线索资源，抓住线索不放松，深度展开侦查活动，滚动办理窝案串案。同时，重点突破药品经销商回扣行贿辐射面，加强区域间线索移交、跨区域配合协作、联合办案，形成共同打击，不留余地，逐片清理，全面治理的高压态势。在查办药品回扣贿赂案件的同时，要追本溯源，纵向拓展，查办药品集中招标、药价审定等环节的行贿受贿犯罪案件。

　　二是要进一步加强对药品器械采购全程监督，明确主体责任，加大追责力度。要建立“阳光监督”、“阳光采购”、“阳光用药”制度。要明确医疗卫生行政主管机关为监督主体。要理清卫生医疗行政管理部门和所属医院的利益关系，对监督不力、失职渎职的，要按照“一案双查”规定，追究卫生行政主管机关领导和管理人员相应责任。医疗单位纪检监察部门要加强对医院药品采购环节及相关重点部门和重点岗位人员监督管理，对履职不到位、监督纠错不力、不按规定移交案件和案件频发的医疗机构的纪检监察人员应当采取组织措施，坚决撤换。加强财务监管，对在正常经营活动中发生的折扣、让利、优惠等，必须纳入单位财务部门统一管理，统一核算。要充分发挥检察机关法律监督作用。通过检察建议、预防调研等途径，直接深入医疗机构及其主管部门，开展检查监督，发现漏洞，及时堵塞。

　　三是源头治理，斩断“医药回扣”现象的利益链条。要充分发挥行贿档案查询系统作用，对那些违规经营，采取行贿等手段进行不正当竞争的药品批发、流通企业实行黑名单制度，将他们拒于向医院供药的大门之外。要对重点人员和重点药品建立档案，要将那些有过行贿的人放入黑名单，使这些人员在市场上寸步难行，彻底斩断“医药回扣”现象利益链条。

　　四是发动群众主动维权，打一场人人参与，拒绝药品回扣的人民战争。要建立医生诚信评价体系，实行诚信医生持证上岗制度；设立由退休专家、知名学者、消费者代表组成的合理用药鉴定机构。在各医疗场所、人群比较密集的地方，公开合理用药鉴定机构办公地址、联系电话。专门受理患者怀疑被开了大处方，延缓了治疗方面的投诉。结合患者病历，帮助患者解疑答惑。

　　五是加大预防职务犯罪工作力度，堵塞各种回扣行为发生。检察机关要结合查办职务犯罪案件，深入开展预防宣传和警示教育，举案说法，使卫生系统，尤其是一线医务工作者充分认识到职务犯罪的危害性，树立遵纪守法观念，增强拒腐防变的廉政意识和遵纪守法意识。要加强对卫生系统关键部门、环节、岗位、人员的监督，协助卫生部门建章立制，及时消除诱发职务犯罪因素。医疗卫生单位要围绕本系统易发、多发职务犯罪的重点岗位、环节和部门，开展预防职务犯罪工作，努力从源头上做好防范工作。