摘要：本文通过剖析腐败问题与反腐败工作的本质内涵，运用实证分析法、价值分析法，深掘出监督反腐败工作的必要性。同时，经过对我国反腐败法律监督的现状分析，抽离出问题的原委；借鉴域外反腐败监督的好做法，提供了机制参考。在此基础上，结合现行司法体制，尝试构建起适合中国国情的反腐败法律监督机制。通过完善立法框架，制定《反腐败法》，整合反腐败法治资源；通过设立监督部门、构建权责分配体系、制定工作细则、设置监督机制、提升反馈力度，优化反腐败法律监督的工作机制；通过协调检察机关与各反腐机构的相互关系，保障反腐败工作在阳光监督中规范运行，在法治轨道里匡扶社会正义。

关键词：反腐败法律监督工作机制检察机关

一、反腐败法律监督的概述

腐败是权力异化的过程，其侵害的客体本质表现为社会的公共利益。反腐败工作的目的旨在惩治腐败行为，恢复被破坏的社会公共利益，澄清公务领域的作风与秩序。反腐败行为的本质亦是一种权力对权力的实体性制约行为，所以，作为权力制约的终端，如果缺乏程序性公正，“罪罚交易”将成为反腐工作的筹码，从而造成对社会公共利益的二次损害。例如：实际操作中，有些地方部门用纪律处分代替法律追究；有些检察职侦部门，办关系案、人情案，将大案变成小案，减轻了犯罪分子应承担的法律责任。因此，笔者认为：离开社会公共利益代表者的参与，不受有效监督的权力将出现失衡问题，反腐败工作就难以做到真正意义上的公正、公平。反腐工作中，必须有社会公共利益代表者介入，通过行使独立监督权，督促反腐败主体保护到所有腐败行为所侵害的社会公共利益，才能确保常态化反腐工作依法公正开展。

尽管实际工作中，纪检、监察、以及检察机关职务犯罪侦查部门都受到来自上级领导或部门的制度性约束。然而，这种制约实质上是一种行政化的内部监督制度。实践中，受到本位主义、机关关系文化等因素的影响，机关自身的内部监督力量不足以形成防止腐败滋生的保险箱。同时，承担法律监督权的检察机关，由于其职侦职能的存在，造成主体重合的问题，一定程度上弱化了独立监督的力量。因此，如何建构科学的法律监督机制成为反腐工作的关键问题。

二、反腐败法律监督的立法和理论依据

（一）反腐败法律监督是检察机关宪法地位的本质体现

反腐是发现、纠正、惩戒权力滥用行为的司法性工具，旨在匡正行政权等公权于法治轨道。将反腐工作纳入法律监督框架内，并非惩戒性、事后终局性为主的司法权的延续，而是事中同步性监督下对司法权的引导与制衡。

2014年10月29日，习近平指出：“司法是维护法治的公平正义之最后一道防线”。可见，相较于司法权，其他公权力的负面影响力要较弱一些。所以，应当将司法权和制约司法权的法律监督权属于关键性权力，或称权力底牌。其他公权力则在司法领域（包括纪检）通过监督、制约、诉讼、审判、惩治等事后处理性手段制约。而纪检、司法等国家关键性权力，必须通过设置独立的监督机构实现事前、事中型制约，使之在制度上避免出现权力独大的非法治漏洞。

我国宪法确定了检察机关作为国家法律监督机关，其本旨在于将检察机关作为社会公共利益的代表者，通过行使法律监督等职能，发挥其维护国家利益，实现社会公平正义的法治追求。这一点在无论是代表国家对犯罪行为提起公诉，抑或是代表社会公益提起公益诉讼，检察机关作为社会公共利益代表者的角色已然确立。

（二）反腐败权力纳入法律监督的法理学分析

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中也指出：“几乎所有拥有权力的人都会偏爱对权力进行超出范围的使用，而预防这种权力滥用，就需要用一种更加强有力的权力对其进行监督”。在现代社会中，占绝对数量的公民个人通过权利主张实行对公权力的制约，成为遏制权力滥用的主要方式，因此，依法治国是现代治理方式的首选国策。然而，社会中必然存在“集体无意识主义”的权力盲区，此时就需要能够代表社会公共利益的国家主体，维护公益，遏制潜藏的权力腐败问题。

法理学讲：权责统一，权利与义务相对等是实现公平正义的基本前提。因此，代表国家行使法律监督权的检察机关，其监督的范围不是无边无际的，其权力和职责的区域应当是除去个人权利主张、政府行政体系之外的社会公共利益的监控空白区，而这一区域常常就是刑事诉讼的司法领域。因此，与三大诉讼法律监督、刑事执行法律监督相仿，对反腐败这一准司法领域进行法律监督，无论是主体适格，还是客观必要性，以及法治反腐的趋向性等方面都有其存在的必要意义。作为检察机关，只有有效发挥好这一部分的法律监督权，才能与公民个体、行政机关、司法机关共同构建起完整的权力制约体系，从根本上防止和惩治腐败问题的滋生。

（三）反腐败法律监督是检察机关行使法律监督权的科学定位

国家设置检察权的宗旨在于最低限度地保障国家权力的健康运行,保障国家法律的一体遵守和有效实施,而不是主要为了诉讼。这是两个层面的东西,前者涉及国家权力体系的设置是第一层面的东西，后者具体的诉讼是国家权力体系的第二个层面的东西,即行政、审判、检察机关为落实行政权、审判权、检察权而履行各项具体职能,是第一层面权力运行的表征。简言之,两个层面的检察权是两回事。检察机关在诉讼结构中的职能与地位只是它在国家权力结构中的地位的表现。因为诉讼制度属于司法制度,而司法制度属于政治制度。

诉讼中的侦查机关和审判机关处于绝对强势地位,导致侦查权和审判权这两项公权力极易被滥用,诉讼当事人的权益也就极易受到侵害,因此必须即时监督侦查权和审判权的行使,这一权力又不能由其他机关而只能由检察机关拥有。

尽管检察权主要在诉讼领域行使,受诉讼法律关系调整,但并非说检察权即为诉讼权力,“诉讼结构是政体结构的派生物,从属于政体结构”检察权的本质仍然是法律监督,诉讼不过是检察权借以实现法律监督的手段和方式。当前学界持检察权否定论者往往从监督的定义出发,认为法律监督是一种具有绝对的国家性和超然性的单向度的上对下的监督行为,监督者的地位高居被监督者之上。在这一理念下,得出检察机关定位为法律监督机关就会凌驾当事人和审判机关之上,破坏诉讼平衡的结论是站不住脚的。笔者认为：检察权的法律监督范围应当界定在社会公共利益及秩序的主体代表性上。如此方能克服狭义监督抑或宽泛监督的两难境地。

综上所述，笔者认为法律监督虽无权对所有公权力进行监督，但其有权代表社会公共利益体开展法律监督；反腐败工作虽不属于严格意义的司法工作，但属于类司法型工作，对法治公正与政局稳定产生着较大的影响力。因此，将法律监督权力拓展至反腐败领域，是法治治权的要求，是反腐败工作从粗放式、运动式反腐走向规范型、严谨型反腐的必然要求，更是反腐从治标走向治本的必然趋势。

三、反腐败法律监督的现状分析

（一）现行反腐败领导体制存在的问题

现阶段，我国反腐败领导体制是“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持参与”。可见，作为承担法律监督专门职责的检察机关在这一体制中，只是查办和预防职务犯罪的一个“部门”在反腐败整体工作中“各”负其责。现行反腐败领导体制在运行中缺少统一的、专门的法律监督。

1、党委领导“行政化”。

反腐败必须紧紧依靠党的领导，但从党委领导反腐败工作的方式来看，查办职务犯罪案件党内请示报告制度存在“行政化”倾向，缺少统一的、专门的法律监督。最高人民检察院1999年9月17日第九届检察委员会第四十五次会议通过的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》规定：“坚持查办要案的党内请示报告制度。要案初查，需要接触被查对象或者进行必要调查前，要向党委主要领导同志报告，立案要向党委请示。报告、请示的同时要向上一级检察院备案。上级检察院应当加强协调。侦查终结时，案情发生重大变化的要向党委报告。其他重要案件，在查办的同时也要主动争取党委的领导和支持。”基层检察机关在具体执行这一制度过程中，把握不准确，操作不规范。一是本应由检察长或检察委员会决定是否对要案线索进行初查，有些检察院却在向党委报告的同时让党委有关领导决定是否初查。二是擅自扩大要案范围，有的认为只要是科级以上干部渉嫌职务犯罪案件均须按本通知请示报告党委。三是对要案初查及侦查工作中遇到的一些具体问题，须采取的具体办案措施，事无巨细均请示报告党委。四是在案件初查及侦查过程中，当党委意见与检察机关意见不一致时，处理草率，原则性不强。特别是有的地方党委领导在执行此项制度过程中，出于地方和部门保护，甚至其他利益关系考虑，在基层检察机关掌握的科级干部特别是担任实职的干部（乡镇书记、乡镇镇长、各部、委、局一把手）职务犯罪线索，往往以保障经济发展、维护干部稳定为由，护、压、掩，这种行政命令式的行为，影响和干预基层检察机关职务犯罪侦查的正常启动。相反，也容易产生错误指挥检察机关办案的行为，出现冤假错案。在这方面，最极端的例子是安徽阜阳颖泉区委书记张治安。2007年8月，张治安为报复举报其违法违纪问题的阜阳市安曙房地产开发公司董事长李国福，编造举报李国福存在经济犯罪等问题的信件，指使时任阜阳市颖泉区人民检察院检察长的汪成借用该信件，指令下属人员立案侦办，并以贪污贿赂等罪名对李国福逮捕和提起公诉，张治安还指使汪成安排办案人员对李国福的妻子袁爱平、女婿张俊豪以帮助毁灭证据罪、贪污罪和窝藏罪提起公诉。2008年3月12日，李国福收到起诉书后自缢身亡。后检察机关对袁爱平、张俊豪做出撤案处理。

2、纪委协调“混同化”。

纪委发挥组织协调作用，但在具体反腐败工作中，存在纪法不分现象，缺少统一的、专门的法律监督。在内容上，不但调查违纪问题，更调查违法问题；在手段上，甚至采取了检察机关才启用的初查、侦查措施；在限制人身自由上，运用“双规”措施，长时间调查被调查对象涉嫌职务犯罪的事实和证据，实际上已形成变相超期羁押。特别是在涉嫌职务犯罪线索、案件的移交上，不能正确处理与检察机关协作配合的关系。1993年11月5日，中共中央纪委、最高人民检察院、监察部联合下发《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，从建立联席例会制度、案件移送、举报材料转送、联合配合办案等方面，对协作事项作了具体规定。但从基层实践看，在一些地方还存在一些问题。一是联席会议少，情况沟通少，特别是检察机关对纪检监察机关日常办案情况了解少、不及时。二是互相转送属于对方管辖的有关举报材料少，特别是纪检监察机关很少及时将有关贪污贿赂举报材料转送检察机关。三是在纪检监察机关向检察机关移送案件方面问题比较突出。按规定，纪检监察机关查处的违纪案件，经审查认为已触犯刑律，需要追究刑事责任的，应按照《刑事诉讼法》有关案件管辖的规定，及时将有关证据材料移送相应的检察机关。但实际情况是案件移送比率很低，特别是小案移送很少，且移送不主动、不及时。主要原因：一方面是纪检监察机关办案人员对做好执纪执法衔接工作的认识不够。有的把执纪和执法两者等同起来，认为纪检监察或检察机关自己处理过的案件就不需要其他部门再次处理；还有的错误认为移送案件或不移送案件是自己的权利，想移送就送，不想移送就不送，不允许别人干涉或监督，主观随意性较大。另一方面纪检监察机关存在部门利益，甚至有办关系案、人情案、金钱案现象，对涉案人员作党纪政纪处理，不向检察机关移交，达到从轻处理目的。极少数人在执法过程中随意放宽尺度，不深查、不细究，甚至故意隐瞒涉嫌职务犯罪线索。

3、政府职能“分散化”。

政府反腐职能的分散化，不利于反腐败资源的有效整合和充分利用。在我国现行的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制中，反腐败和廉政建设的职能机构，主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和国家审计机构以及国家预防腐败局。公安、金融等其他有关部门和机构，也在自身职责范围内依法承担反腐败和廉政建设的相关工作。上述具有不同职能的机构，在反腐倡廉各项工作中既相对独立、各司其职，又相互协调、密切配合。中国共产党的纪律检查机关在掌握党员违纪线索之后，经调查认定违反党纪的，对其作出相应的党纪处分；对其中涉嫌职务犯罪的，移送司法机关处理。政府监察机关对于违反政纪的监察对象，作出相应政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。公安、审计、行政执法机关在履行职责过程中发现有违法违纪行为的，根据具体情况分别移送司法机关或党的纪律检查机关、政府监察机关处理。人民法院、人民检察院在履行职责过程中发现犯罪嫌疑人涉嫌违反党纪或政纪的，将有关证据材料移送党的纪律检查机关或政府监察机关处理。从近年来基层各职能部门在查处违法违纪案件的信息共享和线索移交工作实际情况来看，还存在协调不力、配合不够等一些突出问题，特别是其他职能部门不能及时向检察机关通报违法违纪案件相关信息，个别部门对发现的违法违纪案件处理偏轻、降级消化，不能及时移送职务犯罪案件线索。

4、检察职能“疏漏化”

第一，职能部门支离。检察机关本身的反腐败职能部门存在支离化问题，导致职责发挥不充分。实践中，分设有反贪、反渎、控申、预防多个部门，特别是举报职能隶属控申部门，造成保密性不强、效率低下。有些基层院控申部门随意扩大初核权，甚至将初核变成“初查”，有损反腐败查办职务犯罪的严肃性。

第二，对职务犯罪轻刑化的监督不力。近年来，检察机关立案侦查的职务犯罪案件起诉到法院后，被判处缓刑、免于刑事处罚、改变罪名等从轻处理的现象较为普遍，特别是在基层表现更为突出。缓免刑比例不断升高的直接原因是法院对职务犯罪的自由裁量过宽过滥。主要表现：一是有些被告人在侦查和起诉阶段拒不认罪，检察机关经过大量固定证据工作才使犯罪事实得以认定，但在庭审中，只要当庭认罪，法院就认为被告人认罪态度好，给予从轻处罚。二是纪检部门移交的案件中，犯罪嫌疑人在纪检监察机关调查期间交代犯罪事实，法院对被告人的这种行为认定为自首，对被告从轻处罚。三是检察机关对被告人的犯罪行为给国家造成的损失经过艰难努力予以追回，法院却以“损失已挽回”作为从轻情节给予轻缓处理。四是在赃款去向上，犯罪嫌疑人辩解用于公务支出，对此，法院一般都将所谓的公务支出“有发票”的部分从犯罪数额中扣除，对被告人从轻处罚。五是检举、揭发立功情节的认识上有分歧。检察机关在侦查过程中查处的其他犯罪嫌疑人的相关犯罪，法院认定为被告人检举揭发，按立功表现给予从轻处罚。六是在受贿罪中，只要犯罪嫌疑人不承认或庭审阶段翻供，就以“孤证”为由，不予认定。从这些现象的背后看，其更深层次的原因则是来自各个方面的干扰“活动”。有的犯罪嫌疑人被判缓刑、免刑后依旧恢复公职，甚至官复原职。职务犯罪轻刑化，一方面消减了检察机关查办职务犯罪的效力，另一方面也打击了群众的举报积极性。同时，也可能产生新的腐败现象，特别是可能存在司法工作人员收受贿赂、徇私舞弊、枉法裁判等影响公正判决的违法犯罪行为。

第三，内部监督需进一步加强。如侦查监督部门对职务犯罪的立案监督、侦查活动监督及人民监督员监督等有弱化现象，有些地方流于形式。例如：某市院统计数据表明，今年截止11月，监督市院反贪、反渎案件为零。当前侦查监督部门的立案监督、侦查监督活动监督两项职责与审查逮捕工作相脱节，出于各种原因，与同级自侦部门业务沟通渠道不畅，无法提前介入其侦查活动中，导致立案监督与侦查活动监督两项工作难以有效开展。

5、腐败行为“隐蔽化”。

实践中，腐败行为常常比较隐蔽，不利于案件线索的及时发现，在揭露腐败，保护群众参与和支持的积极性，保障举报者权益方面，缺少统一的、专门的法律监督。《中国的反腐败和廉政建设》白皮书（2010年12月）指出，“由于中国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念正在发生深刻变化，各种社会矛盾凸显，各方面体制还不完善，一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化。”有专家研究表明，在中国经济改革和转轨过程中，腐败潜伏期在逐渐增加。从1978年至20世纪90年代中期，贪官的平均潜伏期为2至3年，从20世纪90年代末至本世纪初，腐败潜伏期达到了5至6年。近年来查处的省部级干部职务犯罪案件中，平均潜伏期为6.31年，最长的达14年。职务犯罪行为的隐蔽化，使检察机关普遍感到案件线索资源匮乏。主要原因：一是职务犯罪行为被公开、规范的程序掩盖。如干部任用、工程招标投等重大事项，表面看，操作有序，运行规范，透明合法，但背后规则、内幕、交易难以发现。二是职务犯罪形成利益共同体。如行贿受贿，互为利益，最知情者往往是职务犯罪的受益者，犯罪线索很难暴露。三是举报者知情不准，方式不当，又由于怕打击报复，举报积极性不高。因此，形成案源不足，质量不高，成案率低的不利局面。另外，《中国共产党纪律处分条例》第69条规定：“诬告陷害他人意在使他人受纪律追究的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”对此，如果不能正确区分和把握正常举报和诬告陷害，将严重影响党员干部参与和支持反腐败的积极性，甚至损害其正当权益。

6、技侦手段“虚无化”。

反腐败主要职能部门技侦手段的虚无化，不利于对腐败行为有效打击。同普通犯罪相比，腐败行为特别是作为其高级形式的职务犯罪更加隐蔽化、更加智能化、更加跨地域化，查处职务犯罪案件的干扰阻力也更大。世界上许多国家和地区都允许侦查机关使用电子监听等技术侦查手段打击腐败犯罪，《联合国反腐败公约》第50条专门就使用“特殊侦查手段”作出规定：为有效打击腐败，各缔约国均应当在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下采取必要措施，允许其主管机关在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据。但是，在我国，法律没有明确赋予检察机关使用技术侦查手段的权利，检察机关需要运用技术侦查手段只能请求公安、安全部门协助，既降低效率，也不利于保密。技术侦查手段的匮乏，已经远远不能适应新形势下查办职务犯罪工作的需要，成为制约检察机关职务犯罪侦查工作科学发展的最大瓶颈。

（二）监督现状的原因分析

导致上述这些问题的原因是多方面的，包括：立法上缺乏反腐败监督的具体操作规定，观念上存在对反腐败性质的认识误区，体制上“双主体”模式造成监督争议，检察机关内部机构设置不完备以及检察建议和纠正意见刚性不足等。然而，根本原因是体制、机制问题。反腐败工作的监督呈现内部制度性监督，以及上下级行政性监督，集中表现在党纪与国法的多管治理，反腐被“政治任务”化，缺乏常态化、制度化的运行机制，尚未形成相互衔接、互相融通、共为一体的现代国家治理体系。当前我国正步入司法体制改革的关键时期，一些长期存在的问题，必须通过突破旧观念，改革旧思路，借鉴国外先进做法，结合我国实际情况，有效整合司法资源，合理规划权力配置，打造出具有中国特色的反腐败法律监督新机制，为法治反腐铺平道路。

2015年10月，中共第十八届中央委员会第五次全体会议公报中提出“运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党内法规管党治党的能力和水平……要坚持全面从严治党、依规治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，巩固反腐败斗争成果，健全改进作风长效机制，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐败的机制，着力解决一些干部不作为、乱作为等问题，积极营造风清气正的政治生态。”因此，反腐败工作纳入法律监督的框架内，符合我国以及世界法治发展的主流方向。

四、中西方反腐败监督制度的比较

（一）域外反腐败监督的相关法律法规简介

1、英国

英国是世界上第一个制订反腐败法的国家。1889年，英国就颁布了第一部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》，其后，又两次颁布了《防止腐败法》。2003年3月，英国政府又在整理、综合和修订现有各种反腐败法律条文的基础上，公布了新的《反腐败法》。2010年，颁布了目前世界上最严厉的反贿赂法律——《英国2010年反贿赂法》。

2、美国

美国制定了《文官制度法》、《联邦贪污对策法》、《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、《从政道德法》和《政府道德法》等法律，要求政府公务员奉公守法、廉洁自律、不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。

3、日本

（1）健全的法律法规

日本刑法典中设立了反贪污贿赂罪专章，及专门的惩治贿赂犯罪的法律《关于整顿经济关系罪责的法律》。反腐败的法律规定非常细密，仅贿赂罪就分为八种类型：单纯受贿罪、受托受贿罪、事前收贿罪、第三者供贿罪、家中收贿罪、事后收贿罪、斡旋收贿罪、赠贿罪。不同类型的贿赂罪规定了不尽相同的刑事处罚。

日本制定的《国家公务员法》严格规定了公职人员的行为规范。同时，还制定了《国家公务员伦理法》，对公务员的道德提出了更高的要求。此伦理法规程严格、罚则分明，在日本政府机构中引起很大震动。内含两大规范：一是报告义务，发现自己周围的人受贿要报告，一定级别的公务员炒股票要报告；二是禁止行为，原则上禁止接受利益相关者的赠礼与招待，如果接受，将给予降薪或警告处分。另外，为避免公职人员利用职务腐败，在日本实行公务员轮岗制度，课级两年轮岗一次，课级以下的一般是三年，公务员级别越高，轮岗越频繁。轮岗的好处在于若公务员有腐败行为，下任后就会被发现，且在任时间越短就越不容易发生腐败。

（2）实施“透明”制度和“阳光”法案

日本在2001年4月1日开始实施《信息公开法》，扩展了可公开的行政文件范围，公开方式分为主动公开和被动公开，同时明确了六类不公开的情报。此举提高了行政工作的透明度，为防止权力腐败，提倡民主监督提供了前提条件。

“阳光”法案的主要内容是规定政府和官员的公务活动及个人活动都要公开，其中又以政府官员财产申报为主。其建立的个人财产申报制度日趋法制化，强制一定范围的公职人员如实申报个人财产、来源和各种投资活动。

日本对公务消费的监管采取民间监管方式，民间对政府公款的使用可以在政府网站查到相关信息，并可以向政府提出意见，要求公开财务。此种模式透明公开，政府相关信息的公布已经作为一种法律所规定的义务，并且成为一种体制。

4、德国

德国的法律条文全面、具体、详细，仅有关议员的条文就有十二章，对议员应该享受的物质待遇规定得非常具体、清楚，从普通议员、议长每月的收入到出差和休假允许乘坐的交通工具、平时使用的办公设备，甚至连议员每次缺席会议应该扣除的补贴都有明确的规定。

5、香港

反腐的法律主要有三部，分别是《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》。《防止贿赂条例》是香港预防和惩治腐败最重要的条例，该条例授予了廉政公署广泛的调查权力，如查阅嫌疑人银行账目，扣留和审查商务及私人文件，要求贪污嫌疑人提供资产、收入及支出的详细资料等。《廉政公署条例》对公署的设立、专员的委任、经费使用情况、搜查权、逮捕权、取证方式等作了具体规定。《选举（舞弊及非法行为）条例》是为了防止选举舞弊情况的发生。

（二）域外反腐败及其监督的特点和借鉴

1、制定专门的反腐败法

完备的反腐败法，内容包括制度的设计和程序的规定，如应当包括财产申报、亲属回避、接受礼物的量化标准、禁止经商或其他第二职业，以及违反规定所应当受到的处罚。据有关资料统计，目前涉及反腐败的法案有100余部，对贪污贿赂等腐败犯罪专门立法的国家有30多个。

2、出台公务员个人行为规范的法律

瑞典作为世界上最早实行官员财产申报制度的国家，其公职人员全部依照法律规定将家庭财产情况公告大众。美国也根据《道德改革法》，为公务员财产申报提供依据。日本的“阳光”法案的主要内容也是以政府官员财产申报为主。出台公务员个人财产申报和追踪方面的法律，能够及时发现公务员的财务变动情况，使其不敢轻易越界。

3、出台政务公开的相关法律

瑞典、新西兰的政务公开和日本的《信息公开法》都规定了只要不涉及国家机密，政府机构的财务报告、人事任免等都必须向公众开放。新西兰政府在出台某项法律前，一般都会将政策法律出台背景和意义向社会公布，公民可以通过多种途径提交自己的建议和看法。

以法控权，以完备的法律制度来监管权力和规范社会。完备的反腐败法律和有力的执法相配合，可以成功筑就令腐败者望而生畏的法律门槛。禁止一切以权代法、权大于法、法外特权的权力腐败行为。

五、反腐败法律监督机制的建构与完善

未来反腐的探索，应该是在权力的制约和公平上下功夫，减少寻租机会。笔者认为只有将完善反腐败法律，整合监督职能分工，把牢反腐工作的关键节点，严格报告反馈制度有效整合起来。以“人、财、物、权、责”为切入点，按照常规体检式监督原则，将办案轨迹备案制，同步跟踪监督制，监督职责透明制，实现办案未动，监督先行；同步办案，同步监督；全程备案，全程反馈的反腐法律监督新机制。

（一）完善立法框架，制定《反腐败法》

腐败问题作为一项系统性问题，其产生的原因较多，且后果也轻重不一。故长期以来，都覆盖于思想教育、党纪预防、制度约束、刑法打击等各个领域，作为打击腐败的多种主体，党政检法分别担当着不同的角色，适用的党章、政纪及刑事诉讼法的部分篇章相互独立，各有侧重，且常有混同，造成反腐败实践中执法执纪规则不统一，程序不规范，甚至出现定性相矛盾等问题。因此，对于法治反腐战略来讲，当前的反腐败的纪律法规只是一种权宜之计，具有暂时性。缺乏系统完善的法律依据对于反腐败未来的长远发展来说将会是最大的法律障碍。在新的历史时期，构建现代化的国家治理体系已成定局，因此，应当统一出台一部《反腐败法》，统一、明确地对反腐败制度进行详尽地规定。

《反腐败法》是根本前提，只有法制的统一才能实现法治的治理。《反腐败法》可以将现有《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处罚条例》以及《刑事诉讼法》中关于检察机关通过依法履行监督职责、纠正和防止司法机关滥用权力的规定结合起来，借鉴修改后刑诉法在制度设计与程序完善方面所体现的防止公权力滥用的理念，如非法证据的审查与排除、羁押必要性审查等，从实体和程序两方面规范反腐败，将不同主体身份，行为定性，惩处后果等有效衔接起来，按照内涵准确，外延完整的标准，制定系统、合法、有效的法律规范。如此，才能从根本上规范反腐败工作，使其有法可依、有章可循、依法开展。

在这部《反腐败法》中应当明确规定将反腐败活动纳入到检察监督的范围中来，通过法律监督的力量来保障反腐败法的有效实施，以此解决目前检察机关存在的监督对象模糊的困惑，为检察机关监督反腐败工作提供一个良好的法律环境，推进检察监督的法制化进程。同时，逐步形成以法律监督为主，机构内部监督及社会舆论监督为辅的层次分明、职责明晰、主体全面的反腐监督网络。

（二）优化反腐败法律监督的工作机制

1、设立健全的反腐败法律监督部门

完善的法律监督制度，需要制定统一、协调、完备的法律法规，更需要构建便于对反腐败进行法律监督的机构。要整合资源，配置反腐败法律监督部门，做到专人专职，岗位明确，职责到位。

对于我国反腐败法律监督机构进行完善的主要设想，是将包括检察机关职务犯罪侦查局在内的所有的反腐败监督工作都纳入到这个部门中，形成反腐败法律监督工作的专有部门，从而保证我国反腐败监督权的集中统一，使反腐败监督能够更加流畅地进行。

在我国现有的检察体系下，必须对司法侦查权与法律监督权进行明确的区别和分工，职务犯罪侦查工作确定为司法侦查权，预防工作划入法律监督权的范畴。故，建议将职务犯罪预防和职务犯罪情报信息工作统一于反腐败法律监督部门，并对机构名称进行科学界定。因为检察机关的预防部门一直以来从事职务犯罪预防与非诉法律监督等工作，能够适应反腐败法律监督的主体任务，并且已经形成了一套较为合理的工作机制、工作流程和统一、较为规范的监督网络，具有保障反腐败法律监督权顺利开展的有利条件。

2、构建明晰的权责分配体系

专门的反腐败监督机构、合理的人员配置、素质高和稳定性较强的工作队伍，对于依法规范和有序开展反腐败监督工作具有重要意义，能够保障反腐败工作的权威性、准确性。借此次检察机关人员分类改革的契机，明确区分司法执法岗和法律监督岗，做到分岗分责，权责明晰。当前我国反腐败的检察监督机构，应适当增加反腐败检察工作人员的编制，由专人负责法律监督的专项事务，必须细化职能，列明权力清单、监督程序以及失职行为类型和后果，改革以前顾问式监督、表皮化监督、睁一只眼闭一只眼式监督以及可有可无式监督的陈旧观念，做到职业化、专业化、责任化监督，形成对反腐败进行监督的长效机制，促使反腐败公平、公正运行。

3、制定反腐败法律监督工作细则

目前我国法律中针对反腐败工作进行监督的内容只是零星地散见于党规、政纪、刑法、刑诉法以及最高人民检察院的规定中，并没有形成完整的体系。鉴于此，建议将检察监督反腐败的各项规定在《反腐败法律监督工作细则》中予以详细规定和规范，明确规定反腐败法律监督的具体实施方法、清晰的操作流程、确定的监督对象、明确的监督职权以及相应的法律责任等。各级检察机关尤其是省级以上检察机关应当及时补充反腐败检察监督的有关规定，科学地开展检察监督。

细则的制定必须重点考虑反腐败法律监督体系中的“人、财、物、权、责”等五点关键因素。“人”：结合司法体制改革，将反腐败法律监督人员纳入检察员额制范围，避免受到行政权力干预。同时，本着精兵简干的原则，严格配置人员数量，做到一人一岗，专人专责。“财”：通过给予高于一般公务员待遇的薪酬保障制度，结合“一票否决”制度，为此关键岗位提供保障性约束，促进法律监督权力“必善性”功能的发挥。“物”：向反腐败法律监督部门配备专业的同步监督系统，实现报备、监督、反馈全程同步、全程监控。一是保证各方面反腐机构搜集的案件线索、证据材料及各侦查环节相关信息，能够同时备案入监督系统当中。二是设置独立、保密的全程录音录像系统，对反腐败法律监督人员开展审查、监督工作进行全程监控，保证监督工作在阳光下规范开展。“权”：重点赋予反腐败法律监督人员获取报备信息权、随时与节点结合监督权，以及结果反馈权。确保法律监督职责明晰，监督程序和内容细化，权责深入到岗位内部，监督权执行切实到位。“责”：按照有权必有责，权责相统一的原则，在出现缺乏反馈结果后，按照后果严重程度，分清不作为、乱作为等懈怠性质，明确规定所应承担的不同惩罚后果，并向社会及时公示。用严格的责任，逆推反腐败法律监督权的严格履行。总之，反腐败法律监督体系设计中，人、财、物必须做到独立、明确、可控。职权和责任做到明确化、明文化，确保严格履行法律监督权。

4、设置严谨的同步监督机制

当前的检察法律监督多数属于事后监督，其存在一定的弊端，比如：相对滞后，易导致无法及时发现和查处问题和违法活动，甚至会造成不利因素和危害后果的继续扩大。只有按照常规体检式监督模式，建立起完整的反腐败工作同步监督机制，通过实行办案轨迹备案制，同步跟踪监督制等监督运行机制，才能实现反腐败工作在法律监督的“阳光”下运行，使反腐败领域形成在法律监督下工作的行为习惯。要做好检察机关的日常监督工作，逐步实现检察机关对反腐败的贯彻同步监督。可以从事前、事中、事后三个方面展开：

一是事前监督，建立线索报备制度，检察机关通过积极探索初查过程中的介入机制，对线索分类处理情况实时掌握，并提出建议和意见。探索建立反腐败工作巡视制度，围绕反腐败诸环节可能引发诉讼违法或新的腐败的隐患，以及诉讼违法或新的腐败衍化的宏观和微观因素，开展反腐败预防调查。

二是事中监督，即在反腐工作进行过程中的每一个关键节点，检察机关要多方面履行法律监督职能。建议将“级别报告制度”改革为“通报备监制度”，即：办理反腐案件时，将相关情报信息同时向法律监督部门报备，做到特定范围的公开，也便于开展实时的监督和审查。例如，以前的办案中，对科级干部职务犯罪实行立案侦查的，必须先行报告县（市、区）委，对处级干部职务犯罪实行立案侦查的，必须先行报告市委。这一制度不仅破坏了法制的统一和权威，也无形中剥夺了检察权的独立行使。实现通报备监制度既提高了反腐办案的效率，降低了行政干预司法的风险，又通过法律监督的法治手段引导着反腐工作的规范开展。

三是事后监督。可建立与反腐相关人员固定谈话制度和随时约谈制度，以便随时了解、掌握具体的反腐实况。固定谈话制度主要是检察机关对反腐败工作人员的谈话。而检察机关与线索举报人的随时约谈制度是双向的，不仅包括检察机关有权随时约谈举报人，侧面了解反腐行为是否存在潜在问题，同时，举报人也可以随时要求与检察工作人员约谈反映实际情况。随时约谈这种方式实际上是在监督过程中加入、充分运用举报人等社会各方力量，即赋予社会公民时时监督的权利和合理的告诉权利。通过建立随时约谈的监督手段，不仅可以拓宽检察机关发现反腐疏漏的渠道，制约反腐败工作中执行机关滥用侦查权，而且社会的公共利益也能得到更好地保护。

5、制定处断有力的刚性反馈机制

法律的生命在于执行，法律监督权同样如此。提高法律监督的刚性效力，各项监督事事有结果，处理有力度，方能实现反腐败法律监督的真正意义。

如前，修改后刑事诉讼法强化了对诉讼违法的监督手段，完善了惩防反腐败公权力滥用的制度设计，特别是非法证据排除规则的确立，有效遏制刑讯逼供等非法取证行为，其本身就是对司法机关公权力的一种监督。但是，刑诉法对检察机关监督违法违纪行为的方式仍规定为提出纠正意见、检察建议。这种监督手段存在一定缺陷，表现在对建议权的法律效力没有明确规定和对检察建议权的行使程序缺乏具体规定。由于检察建议权并不能直接产生实体上的法律效力，在司法实践中有时出现检察机关行使建议权时遭遇有关机关的不予理睬的现象，使得法律监督的效果和权威受到一定减损，无法达到本应有的威慑力。

在反腐败法律监督工作中，要真正落实检察机关法律监督权，实现法律监督的应有之义，需要从纠正违法通知的刚性效力和检察建议的程序两方面入手。

第一，检察建议的正确行使，必须有相关的程序予以规定。故，反腐败法律监督工作中，必须完善检察建议的审批主体、审批程序、提出建议的时间、反馈时限和反馈程序的规定，并明确规定非法对抗检察建议的惩罚后果，以统一、规范、严谨的制度提升检察建议的执行力。

第二，通过规范纠正程序和明确不利后果，提高检察监督纠正违法做法的刚性效力。比如规定被监督者对纠正违法通知必须在法定期间内及时做出相关反应，并将纠正后的结果向检察机关进行通报；在明确违法范围、违法情形的情况下，对于违法的处罚措施、纠正时限等确定相应的标准；对于检察院纠正违法通知有异议的，应当在收到通知书的规定时间内提出复议，必要时可向其上一级检察机关提出复核申请，并应当及时审查是否撤回纠正通知。以此解决监督对象对纠正违法意见不予理睬、不予反馈、不在时限内改正等问题，逐步完善反腐败法律监督的方式与措施。

第三，检察机关在履行反腐败法律监督职权过程中，发现问题必须依规提出，提出不改的可以向其上一级机关发检察建议。同时，设立检察建议终身备案制。法律监督部门应当实行监督文书及反馈结果永久存档制度，以便于日后发现错案时的责任倒查和问题追责。问题追责中，可以借鉴党风廉政建设“两个责任”追责理念，对有监督措施可以减免责任，相反对不作为或措施不当的承担不低于主体罪责的相应监督责任。

（三）协调检察机关与各反腐机构的相互关系

1、建立健全反腐败法律监督中各机构之间的联动机制

在反腐败法律监督中，检察机关、纪检、监察等有关部门之间应当加强联系与合作，共同构建反腐败信息共享机制和信息平台，实现法治反腐、科学反腐、规范反腐。

一是畅通信息沟通渠道和平台。在检察机关、纪检、监察等反腐败机构之间建立健全工作衔接制度，比如联席会议制度，定期召开会议，建立数据报备与分析平台，及时交换和沟通信息，共同研究、解决反腐败工作中的重点难点问题。

二是做好文书送达通报制度。反腐机关在向检察机关以外的机关送达相关法律文书的同时，应当同时抄送检察机关备案，以便检察机关了解实况，及时开展监督。

总之，检察机关在反腐败工作当中，既要做到及时、依法履行法律监督职能，也要重视与反腐败机关的沟通和协作，共同形成反腐败的工作合力，使反腐败在法治的轨道上顺利进行。

2、正确处理法律监督权与反腐败决定权和执行权的关系

反腐败案件的启动，决定权在于相应的国家机关，主要是纪检、监察、职侦、法院等机关。检察机关作为一个独立的监督主体介入其中，通过权力监督规则，保障反腐败的公正。在检察监督反腐败工作中，应当正确处理好检察机关法律监督权与反腐败决定权、执行权的关系。

一是通过检察建议、纠正意见等方式对反腐机关适用不同程度处理方式的决定进行有效的监督；二是为针对过程中出现的违法违规行为，要同期开展法律监督，并通过检察建议、纠正意见来实现监督，防止出现疏漏和偏差；三是在当前推进轻刑化的司法实践中，为防止职务犯罪走向极端、滥用轻刑，检察机关应当对法院的自由裁量权、进行监督，尤其是对轻罪重判或者重罪轻判进行重点监督和防范。

在反腐败工作当中，检察机关与反腐败的决定主体、执行主体是法律监督与被监督的关系。通过树立坚持监督但不代替的工作理念，正确处理好检察监督与反腐机关之间的关系。

结语

反腐败法律监督机制研究，这一课题将当前全国的反腐热潮与检察机关法律监督权交叉联系在一起，体现了我国向法治型现代国家治理方式转变中，法治理念不断深化普及的大趋势。本文通过对反腐败法律监督进行法理学分析，并对当前反腐领域的司法现状进行实证研析，找出存在的各方面障碍性因素。在机制建构的探索中，本文着重从宏观层面上的立法机制，逐步深入到微观层面上的内部运行机制和外部协调机制，以此强化针对反腐败权力方面的法律监督，从而填补公权力制约机制上的理论缺口。当然，由于理论功底、知识结构以及资料收集和文字表达能力等因素，本文只提出了一些原则性、浅显的建议和对策，系统的实证研究也有所欠缺。“阳光是最好的防腐剂”，强调的是公开透明；“把权力关进制度的笼子”，强调的是监督制约。而本文写作的目的正是想通过建构起完整的反腐败法律监督机制，实现公开、监督一起抓，保证对公权力的完整牵制。希望本文在反腐败法律监督的研究领域能够起到一定的借鉴作用。

当前，我国正在向全面建设法治国家迈进，反腐败形势已经进入深水区，正在从治标向治本进行转变。尽管现有的反腐败法律监督机制尚未建构完善，但没有系统独立的法律监督机制，反腐败工作很难实现真正意义上的法治化运行。只有跳出行政化内部监督的窠臼，在核心权力的法律监督这一问题上求突破，才能真正使权力入笼、权责协调、运作透明，使权力的执掌者尊崇法治、敬畏权力、规范用权，让“不想腐”的反腐愿景真正落地扎根。

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