检察机关涉足环境公益诉讼肇始于2003年，自2003年到2015年年底，见诸报端与网络的检察机关参与、提起环境公益诉讼案件已达20件。这20件环境公益诉讼案件，构成了检察机关参与、提起民事公益诉讼实践的“中国样本”。我们应给予这份“中国样本”以充分的重视和深入的研究，为我国立法者科学设计民事公益诉讼制度提供参考。

一、检察机关参与、提起环境民事公益诉讼的既有实践

表1：各地检察机关介入环境民事公益诉讼案件

(截至到2015年12月15日)

序号	时间	地区	被告	提起形式	处理方式
1	2003年4月	山东省乐陵市	范某	检察院以原告身份起诉	判决
2	2003年11月	四川省阆中市	群发骨粉厂（个体私营企业）	检察院以原告身份起诉	判决
3	2008年5月	湖南省望城县	长沙坪塘水泥有限公司	检察院以原告身份起诉	调解
4	2008年6月	贵州省贵阳市	熊金志、陈廷雨、雷章	检察院以原告身份起诉	调解
5	2008年7月	广东省海珠区	陈忠明（新中兴洗水厂）	检察院以原告身份起诉	判决
6	2009年2月	江西省新余市渝水区	李某、曾某	检察院以原告身份起诉	调解
7	2009年6月	无锡市锡山区	李某、刘某	检察院刑事附  带民事诉讼	判决
8	2009年8月	广州市番禹区	卢平章（个体工商户）	检察院以原告身份起诉	判决
9	2010年9月	广州市番禺区	番禹博朗五金厂	检察院以原告身份起诉	判决
10	2010年12月（云南省首例环境公益诉讼案件）	云南省昆明市	羊甫联合牧业、三农农牧（养殖企业）	支持环保局提起公益诉讼	判决
11	2011年	广州市白云区	杜加华（养猪厂经营者）	检察院以原告身份起诉	判决
12	2011年	广州市白云区	梁中强（养猪场经营者）	检察院以原告身份起诉	判决
13	2011年9月	深圳市宝安区	深燃石油气有限公司	检察院以原告身份起诉	庭前调解
14	2011年11月	浙江省平湖市	绿宜公司	检察院以原告身份起诉	调解
15	2012年6月	浙江省桐乡市	张某（加工作坊经营者）	检察院以原告身份起诉	调解
16	2012年8月	嘉兴市南湖区	嘉兴鑫程再生资源有限公司	检察院以原告身份起诉	调解
17	2012年9月	浙江省海宁市	於龙电雕制版有限公司	检察院以原告身份起诉	调解
18	2012年11月	广州市番禺区	番禹新造食品有限公司	检察院以原告身份起诉	判决
19	2014年	广州市白云区	谭耀洪、方运双	支持中华环保联合会起诉	判决
20	2015年	江苏省泰州市	常隆、锦汇等6家公司	支持泰州市环保联合会起诉	判决

 

从诉讼主体来看，参与环境公益诉讼的检察机关多为基层检察院，个别地市级检察院也有参与，省级检察院则鲜少涉足；从被告类型看，个人、小型企业居多，只有湖南省望城县检察院针对当地首屈一指的大型水泥厂提起诉讼；从提起方式来看，有刑事附带民事诉讼、支持起诉、督促起诉和直接作为原告起诉，其中检察机关作为原告起诉的案件居多；从结案方式来看，主要有判决、调解两种方式，以判决结案的胜诉方均为人民检察院或人民检察院支持、督促的一方当事人。

二、 我国检察机关参与、提起民事公益诉讼诸现象

一、公益诉讼概念混乱  

探讨民事公益诉讼，首先应当解决民事公益诉讼的内涵和外延问题。目前，笔者搜集的公益诉讼案例种类包括，环境损害赔偿，国有资产流失，拖欠劳动者工资，“无名氏”死亡民事赔偿案件等等。这说明检察机关工作人员对于什么是公益诉讼以及公益诉讼的范围没有准确界定。同样，学界也没有获得普遍承认的概念，似乎“为了公共利益提起的民事诉讼即民事公益诉讼”。但是，这种定义方式显然没有意义。有的学者指出，“公共利益是一个古老而又常新的话题，是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐”，这种说法不无道理。                                 

二、大案少，小案多

 

表2：检察机关参与环境公益诉讼的被告类型

被告类型	个人	中小型企业	大型企业和工厂
案件数量	9	8	3

 

民事公益诉讼在我国发展近二十年，在此期间，各地检察机关不同程度地参与民事公益诉讼实践，对我国公益诉讼的发展起着不容小觑的作用。但我们也应该清醒地认识到，这些案例在案件性质上突破重大，但在实际效果上却收效甚微。究其原因，是我们检察机关在案件选择上出了问题，以环境公益诉讼案件为例，多是针对一些经济实力小的个体工商户、小作坊或个人提起诉讼，而没有撼动真正的污染大户、垄断企业。从广州市白云区检察院2010年提起的两起案件来看，二被告均是养猪场经营者，这让检察机关费尽心思的公益诉讼之路，难免惹上“抡起大棒打苍蝇”之嫌。

三、止于尝试，后继乏力

就环境公益诉讼而言，先后有多个省市进行了探索，“某某省环境公益诉讼第一案”的标题屡屡出现在检察周刊上。一些地方在提起首个环境公益诉讼案件后便偃旗息鼓，究其原因主要有：一是案件线索较少，案源一般由检察机关主动发现，检察机关民事行政工作人员疲于应对日常工作，精力和注意力不足；二是即便有案源，也会因为证据调取、鉴定、大局协调等原因遇阻，最终搁置；三是没有明确的法律授权和具体操作规则，单纯依靠检察院和法院协调，案件难以顺利开展。

四、参与方式多样

 

表3： 检察机关参与、提起环境公益诉讼的方式

提起方式	刑事附带民事诉讼	支持（督促）起诉	直接作为原告起诉
案件数量	1	3	16

 

如表5所示，当前检察机关参与民事公益诉讼的方式主要有，刑事附带民事诉讼，督促起诉，支持起诉，以及直接作为原告起诉。其中，刑事附带民事诉讼与支持起诉均有明确法律依据，督促起诉是在实践中探索创新出来的。检察院直接作为原告起诉的案件虽占绝大多数，但值得注意的是，目前检察机关提起民事公益诉讼的原告主体地位并没有明确法律依据。

五、调解在检察机关提起公益诉讼案件中的适用

学界对检察机关提起民事公益诉讼的理论依据认识不同，但一般认为，检察院是代表国家、社会公众提起民事公益诉讼的，既然是“代表人”，其实体权利就应当与一般当事人有所区别。其中一个重要问题就是检察机关在提起民事公益诉讼时能否适用调解制度。

此前，一些地方法院就对此问题作了规定，比如贵阳、昆明、无锡、玉溪等地，均以内部规章的形式，规定民事环境公益诉讼适用调解制度。如昆明市法院《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》第2条：人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当根据自愿、合法和不损害社会环境公共利益的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。实践中各级法院审理的环境公益诉讼案件也有不少以调解结案。

 

表4：检察机关参与、提起环境公益诉讼的结案方式

结案方式	调解	判决
案件方式	8	12

 

六、多是胜诉结案

    检察机关目前参与的国有资产流失案件、环境公益诉讼案件以及其他公益案件，除以调解结案外，胜诉率基本达到100%。检察机关对于民事公益诉讼实践大多抱有谨慎和必胜的心态，往往选用民事行政检察业务骨干办理，审慎选择案源、多方面收集证据、认真起草文书，汇集众人智慧，确保案件事实清楚、证据确实充分，为最后的胜诉奠定了基础。但是，胜诉现状回避了败诉后责任的承担、上诉等问题。这也说明进一步构建公益诉讼制度和程序的必要性和紧迫性。

七、免交诉讼费

     根据《人民法院诉讼收费办法》的规定，当事人进行民事诉讼应当按照法律规定交纳诉讼费用，该《办法》第8条对不交纳诉讼费用的情形作了规定，而检察院提起民事公益诉讼并不在免交诉讼费用的法定情形中。而事实上，无论是地方规范性文件或是司法实践，法院对人民检察院提起的民事公益诉讼案件无不免交诉讼费用。

 八、与法院沟通一致 

不可否认，实践中，在提起民事公益诉讼前，如果检察机关没有事先与法院沟通并征求法院同意，检察机关提交的民事公益诉讼案件不可能在法院立案。在这种情形下，一些地方检察机关提起民事公益诉讼前，一般会与法院沟通协调，在取得法院同意后才开展。

 

三、检察机关提起、参与环境公益诉讼的问题与困境

一、法律授权不明，原告资格受限

由于缺乏法律的明确授权，检察机关提起民事公益诉讼受到严重限制。2012年《民事诉讼法》修改后，让致力于推动我国民事公益诉讼发展的学者和司法实践者欢欣鼓舞。他们满心欢心地以为中国民事公益诉讼终于从理论和局部实践走上有法律保驾护航的康庄大道，有了基本法层面的法律依据，必然会促进民事公益诉讼进一步发展。从长远看，我国公益诉讼能迈出这一步已实属不易，是众多能人志士不懈推动的结果；然而就近期而言，《民事诉讼法》的规定却让本就步履蹒跚、踉踉跄跄的公益诉讼，瞬间失去了方向，踌躇不前。

在新《民事诉讼法》颁布之前，法律没有明确规定民事公益诉讼的原告资格，但也没有明确限制。因此，包括个人、环保组织、消费者组织、检察机关在内的各类主体对民事公益诉讼实践跃跃欲试。其中，各地检察院在国有资产流失领域、环境保护领域做了有益尝试。但自2013年1月1日起，新《民事诉讼法》开始实施，提起民事公益诉讼的主体被限定为“法律规定的机关和有关组织”。检察院没有被法律明确授权直接提起民事公益诉讼，这让积极探索民事公益诉讼的检察机关陷入迷茫。

二、直接利害关系原则，限定原告资格

民事公益诉讼实践中，许多地方法院均以检察院与案件不具有直接利害关系为由，否认检察机关的原告资格，进而不受理案件。现行《民事诉讼法》在第119条中，将“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”规定于起诉要件中，这是我国法律对民事诉讼原告资格最明确的限制规定。公益诉讼的目的在于救济没有直接权利主体的公共利益。从这个角度来说，直接利害关系原则与公益诉讼制度之间存在天然的矛盾。我国原告适格规则“建立在与生俱来的偏见上，在这套理论下，对个人或集体享受的经济利益打开方便之门，与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待。”从原告主体资格来看，引入公益诉讼制度，必然要破除直接利害关系原则对各类主体进入民事诉讼程序的限制。

三、司法能动不足，制约实践发展

环境公益诉讼开展较好的几个省市都有一个共同的特点，即当地法院司法能动性作用发挥较好。在新《民事诉讼法》实施之前，贵州省清镇市环保法庭先后受理环境公益诉讼案件十余件，原告类型包含检察院、行政机关、社会团体和公民个人。与之形成鲜明对比的是，在新《民事诉讼法》生效后，中华环保联合会于2013年上半年内先后向三个省市提交环境公益诉状，法院均以“没有司法解释”为由，既不受理也不发裁定书。

司法能动主义的基本宗旨是，法院不仅不能回避案件审理，而且要广泛地利用它们，将抽象概括的宪法保障具体化为权利，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平，保护人的尊严，为社会各种不公提供司法救济。这一宗旨恰恰与公益诉讼的内在要求契合，而我国法院在很大程度在缺少这种能动性。

四、结语

以历史的眼光来看，法律制度也随着社会变迁而不断发展，当前，各种社会问题不断涌现，环境污染、消费者权益损害，国有资产流失等等，不一而足。我国现有的诉讼制度主要集中于保护私人权益，而没有明确权利主体的公共利益却处于饱受不法侵害，而无人保护的境地，建立和完善公益诉讼制度迫在眉睫。这个过程不可能一蹴而就，需要众多能人志士不懈努力，检察机关已然发挥了不容忽视的作用，现在我们能做的不仅是充分实践，更包括发现问题促进制度层面的改进。