【摘要】检察委员会制度是具有我国特色的社会主义司法制度之一。它在发挥集体智慧、保证重大业务决策的质量、规范检察工作、促进检察事业不断进取方面，发挥了重要作用。但其工作机制在实践中也出现了一些矛盾和缺陷，特别是在基层检委会的工作中更为明显。因此，尽快采取措施，完善相关机制，改革基层检委会的现状，已成为目前司法体制改革中面临和亟待解决的重大课题。
【关键词】基层检察院、检委会、问题、对策
检察委员会是检察机关依法在检察长主持下的实行民主集中制的业务决策机构。加强和改进检察委员会工作，充分发挥其职能作用，是检察机关一项长远的、带有根本性的制度建设，对于加强党对检察工作的领导，贯彻集体领导原则，实现科学、民主、依法决策，保证检察机关依法正确行使检察权具有重要意义。
检委会改革是检察改革的重要部分,改革的重点在基层,难点也在基层。为全面推进依法治国的总目标，深化检察改革，增强检察机关法律监督能力，完善中国特色社会主义检察制度，笔者结合基层检察院检委会工作现状，就加强和改进检察委员会工作做如下粗浅探讨。
一、基层检察院检委会工作现状及存在的问题
㈠ 检委会的决策地位不明晰，实践中职能过于单一，宏观指导职能被人为弱化。
职能定位不清。尽管2008年2月2日最高检第十届检察委员会第九十一次会议修订的《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）明确了检委会是检察机关的常设业务决策机构，讨论决定检察工作中的重大业务事项和重大案件，但实践中部分基层检察院混淆了检委会与党组会、检察长办公室、院务会的职责,职能定位不清，导致检委会议事范围普遍存在“过小”倾向,讨论具体案件偏多,执行法律、工作计划、规章制度、总结检察工作经验等其他业务问题则相对较少,甚至不讨论。一些本应提请检委会讨论的重要事项未提请上会,降低了检委会的权威,影响了决策职能的发挥。
重议案、轻议事。《组织条例》第四条规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。具体包括审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和议案；总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；审议、决定重大、疑难、复杂案件等八种情形。但实践中基层检委会在当前司法实践中的主要作用，就是讨论决定个案的处理，而对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视，研究检察业务中出现的新情况、新问题以及倾向性问题或本院执法办案中法律政策适用的疑难问题也成为工作的薄弱环节。
议事质量不高。首先，有的基层检察院检委会的会议缺乏规范的保障，未实行例会制度，大多实行的是一事一议；有时连续几个月甚至半年不开检委会,有时临时召开检委会,一连几天开会讨论积压的议题,委员疲劳应战。由于提请时间随意性大,办事机构准备不足,提请检委会讨论的材料在会议召开前才分送到各位委员,这种“临时动议”的现象，使委员思考不周,讨论决定仓促,所作出的决定带有较大的决策风险，影响了议事的质量。其次，受案件承办人对案件认识的个人观点的影响，了解不够，所以容易造成检委会成员在发表意见时，人云亦云、缺少见解。再次，虽然检委会的决策机制实行少数服从多数，然而实践中往往是检察长的意志起决定性作用。这样的决策机制难以发挥集体决策的优越性，无法充分调动检委会一般成员的积极性和主动性，从而形成权威性的结论。
㈡ 检委会办事机构虚设，成员构成不合理，整体素质不高影响其作用的发挥
检委会办事机构不完善。《组织条例》第十六条规定：“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。”但在实践中，基层检察院由于受人员不足、案件不多、机构设置不宜过多等因素制约，基层检察院大都存在办事机构不完善的情况。有的基层检察院根本就没有设置专门的检委会办事机构；有的虽然设立了办事机构，但受机构改革有关要求的限制，大都由院办公室、案件管理中心或者法律政策研究室兼负其职责。基于自身工作的繁杂以及对检委会工作的重视程度不够等原因，兼任部门缺乏与各业务科室建立业务探究和沟通交流的平台，未能发挥为领导参谋的“智囊团”作用，只是流于做做记录、保管材料等表面工作，严重偏离了检委会办事机构应有的协调作用，导致检委会的议事能力难以提高。
检委会委员配备不合理。《组织条例》第二条规定，县、市、自治县和市辖区人民检察院的检委会可以配备委员七人至十五人，分别由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。但在实践中，基层检察院检委会委员配备情况不符合要求的很多，如笔者所在的临汾市，蒲县县院检委会委员5人，未达到法定要求；霍州（16人）检委会委员人数超过规定人数，还有汾西（8人）、曲沃（12人）三个县院检委会委员人数是偶数，均不符合规定。其次是可成为检委会委员的“有关内设机构负责人”不明确，加之有高检院的重视，提倡办公室主任、研究室主任、民行部门负责人、监所部门负责人等进检委会，导致检委会委员增幅过大。三是部分基层检察院没有根据本单位工作实际和检委会委员的具体情况进行适时、适当的调整，建立检委会委员进退机制，形成事实上的委员能上不能下。四是不注重委员的素质能力建设，把担任检委会委员看作是一种政治待遇。不以业务水平而仅以行政身份来确定检委会委员人选,会使检委会委员的行政色彩过浓而专业性不足。
检委办专职工作人员情况。《组织条例》第十六条规定：各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。一些基层检察院存在“专委不专”“专人不专”的现象，有的基层院的专职委员既不负责检委办工作，更不指导这项工作；甚至还有基层院，对上报的检委办工作有专人负责，也有分管领导，但是，遇到具体工作就不不见其人了，这种情况严重影响了检委会工作的开展。另外由于检委会办公室工作人员接触案件少、专业素质还不够高等问题，因此所提的咨询意见和审核意见水平不高，检委会办公室无法充分发挥对检委会议题的“过滤器”作用。
㈢ 检委会工作机制不健全、议事规则不完善、统一业务软件上网操作不规范
工作机制不健全。作为检察机关的重要决策机构，检委会的工作机制不规范，整套操作规程不明晰，严重影响了检委会工作的良性发展。目前多数基层检察院不能结合检察工作实际，制定行之有效、责任明确、易于操作的制度规范。比如从议案的具体范围，例会制度，议案的提起、上会、督办等一整套业务都没有相应的制度规范，这就增加了检察工作的随机性，严重影响了检委会决策的科学性和权威性。
议事规则不完善。由于基层检察院对检察委员会议事程序的重视程度和规范情况还很不平衡，通常是按习惯行事，不少基层检察院的检委会缺少行之有效的议事规则，也就出现了上文提及的“临时动议”现象，造成了从议案的提起到文件的分发、会议的召开、以至于具体的讨论发言过程和结论的作出都没有严格的程序，按照其他会议的形式进行，没有体现出检察委员会的专业特征。很多案件由分管检察长或承办人请示检察长同意上会后，其他环节都很粗疏。没有相关的制度规范检委会会议业务的开展，影响了议事质量和效率。
统一业务软件上网操作不规范。2013年12月25日，全国检察机关统一业务应用系统软件在全国检察机关顺利上线运行。经过前期的系统培训，和一年多的实践操作，我们对系统的功能性、易用性、可靠性和兼容性有了全面的了解。但是，由于受机构设置、人员配备、计算机水平参差不齐等情况的影响，有的基层院审查案件不能严格按照上级规定的操作步骤进行程序和实体两方面进行审查。有的基层院对业务系统软件的流程操作还不够熟练，有的基层院上网操作不规范，如备案不及时，集中备案等情况，有的基层院备案材料不齐全，只报备会议纪要，没有专委或者检委办的审查意见等，报备不规范。
二、基层检察院检察委员会的发展方向
检察委员会的建设，最终是为了提高检察机关的决策水平。鉴于以上所述基层检察院在执行检委会工作制度中存在的问题，笔者认为，要想使检委会的工作得到完善，就必须以提高检委会议事质量为核心，采取必要的措施，使检委会的工作能够更好的完成法律赋予的职责。因此，笔者建议应从以下几个方面入手：
㈠ 明确检委会职能定位，切实加强对检察业务工作的宏观指导
一是厘清检委会与党组会、检察长办公会各自的职责范围。检委会、党组会和检察长办公会均是检察机关的决策机构,但职责分工不同。全院的一些重大事项和重大决策，必须经检委会讨论决定。承办人员、业务部门、主管副检察长、检察长以及检察委员会都应当依法履行各自的职责，严格遵守议事决策范围,从制度执行上确保应当由检委会决定的重大事项全部交由检委会审议,克服重议案轻议事，改变议案多议事少的现状，确保检察委员会研究讨论重大案件和重大业务问题，才能发挥检委会的宏观指导作用。
二是明确检委会宏观业务指导的重点。检委会要加强对在检察工作中贯彻执行国家法律、政策等重大问题的审议;加强对贯彻执行本级人大及其常委会决议等重大问题的审议;加强对贯彻执行上级检察院工作部署、决定的重大问题的审议;加强对重大业务规范性文件的审议;加强对重大专项工作和重大业务工作部署的审议。
三是实现从个案决定到类案指导的转变。基层检察院检委会办事机构在开展工作时,应将检委会的宏观指导职能与法律政策研究职能有机结合,建立案例指导制度,注意选择法律适用问题具有典型性和代表性的案件,或者属于现行法律规定比较原则的案件、可能多发的新类型或疑难案件等加强研究。通过案例指导作用,统一法律适用标准,维护司法统一,提升办案质量,最终达到从实体上规范检察工作、提升法律监督能力的目的。
㈡ 优化检委会组织机制，强化检委会在检察业务决策中的“中枢”地位
一是调整优化检委会组织结构。检察委员会是检察工作的决策机构和决策中枢,改善检委会组织结构,使之更趋合理,实现依法、精简、高效的组织建设目标,是优化检委会决策机制的首要任务。检委会作为决策中枢,其规模应当与其承担的任务和机关的规模相适应。一要积极探索改革检委会委员选任机制，合理配置检察委员,坚持委员人数与职能任务相适应原则；二要改善人员结构,突出专业化标准；三要去检委会委员行政化格局,实行委员准入机制。
二是科学设置检委会办事机构、合理配置专职委员。根据《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，一方面要结合检察工作实际科学设置检委会办事机构；另一方面，应严格选任条件和程序，合理配置政治素质好、法律政策水平高、业务熟练、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任检察委员会专职委员。双管齐下，以此提升检委会的整体素质，保证基层检察院能够构建一个科学、民主、高效的检察业务决策系统，确保基层检察机关检委会建设沿着健康的轨道发展。
三是强化业务培训机制，提高检委会委员的整体素能。检委会讨论决定的重大案件涉及检察业务的各个领域，委员仅精通所在部门的工作是远远不够的。利用检委会定期例会制度，组织委员结合自身分管或负责工作主讲一堂课，为检委会委员们进行系统、全面的检察业务培训，不断提升委员们的综合业务素能。同时，检委会内部坚持集体学习制度，组织委员们集体学习最新出台的司法解释、指导性案例，及时更新委员们的知识储备。最后，要鼓励委员开展理论调研，深入实务研究，调动其研究解决疑难复杂问题的积极性，不断扩展检委会理论研究的深度和广度。
㈢ 建立健全检委会的议事规则，强化检委会工作的规范性与责任性。
一是完善检委会各项规章制度。检委会的议事规则是检委会开展工作的依据，是检委会的议事效率和议事质量的保障。因此，各级检察院都要高度重视检委会议事机制建设，按照检委会议事规则流程，明确上会研究重大事项和案件的具体标准，建立健全检委会的各项规章制度。严格规范检委会议事工作的程序如提起、审议、表决、督办、复议等环节，特别是对检委会委员的职责要作出明确规定，切实为检委会科学决策提供坚实保障。
二是规范检委会工作程序。一方面，严格按照统一业务应用系统软件的流程步骤和文书规范，进行检委会业务的文书网上流转；另一方面按照《组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的要求，规范检委会议案标准，建立议案审查机制，严把议案审查关，充分发挥检委办的“过滤器”作用；规范检察委员会审议程序，保障民主集中制原则的贯彻；规范检察委员会会议决定执行督办，保障检委会职能作用的充分发挥。 三是加强信息化建设，提高检察委员会议事质量和效率。充分利用统一业务应用系统软件和检查内网的系统资源优势，切实加强对检委会信息化建设的领导、不断优化检委会信息化建设的软、硬件环境，为推进检委会信息化建设扎实深入开展提供良好的组织和物质保障。对提请上会的议题，实行网上传送、发布;在检委会讨论案件时，案件承办人通过证据展示和PPT演示方式，将证明案件事实的证据、争议的焦点全面、形象、直观地展示给检委会委员，不仅增强了证据的透明度，还实现了委员们与承办部门的良性互动，不断提升检察委员会办公效率和议事议案质量。
参考文献:
1、太原铁路运输检察分院:《山西省人民检察院太原铁路运输分院检察委员会工作规范汇编》;
2、刘为东:《基层检委会工作现状、存在问题及对策浅析》,《法制博览》（中旬刊）2012年第12期,第166页;
3、侯聚魁、郑静雅:《统一业务应用系统下检察委员会规范化运行初探》,《方圆法治网》2014年7月8日;
