关键词：村基层组织人员 职务犯罪法律适用 共识与争议
摘 要：村基层组织人员职务犯罪的主体范围、犯罪对象以及相关的法律适用问题向为司法界所争议，法律“时滞”“短板”现象和不可能穷尽所有犯罪行为的立法技术局限性，以及藉以弥补立法缺陷的种种法律解释、修正案因出台的时间差等客观原因，由此使得实践中的司法处理面临窘境，查处较难，惩治不力，致一部分此类犯罪行为得不到该当性惩罚，客观上助长了此类人员职务犯罪的侥幸心理，甚或激化干群矛盾，严重影响到农村的社会和谐和稳定。本文力求准确把握立法解释精神，试图对法学理论界和司法实务部门关于村基层组织人员职务犯罪法律适用问题的研讨实践成果加以一统、明确，着重对司法实践中个别未果争议及新的问题尝试作一初探、浅析，以冀对笔者所从事的职务犯罪预防宣传、警示教育、案件分析等诸项工作有所裨益。
以2000年4月29日全国人大常委会九届十五次会议审议通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》（下称《立法解释》）为轴心，围绕“村基层组织人员”职务犯罪主体范围、犯罪对象和相关的法律适用问题引发的争议，经司法实务和理论界十多年的研讨实践，基本得到了解决。但法律天然的“时滞”现象和立法技术的局限性，使其面对深入发展的社会生活和司法实践，难免显得力不从心。诸如村基层组织人员“集体研究”虚报冒领粮食直补款用以村集体公共事务开支等行为时如何适用法律等问题，即属此列。尽管如此，对法学理论界和司法实务部门经年研讨实践的成果应予肯定，并加以一统、明确之，对司法实践中未果争议及面临的新问题、新争议也应予重视。
一、村基层组织人员职务犯罪法律适用问题的基本共识与重要成果
（一）职务犯罪主体问题。
依照我国刑法的有关规定，贪污、挪用公款罪的主体必须是国家工作人员。我国《村民委员会组织法》规定，村民委员会系基层群众性自治组织，不属国家机关。村民委员会组成人员既非国家工作人员，更非国家机关工作人员，但村基层组织人员协助人民政府从事部分行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，即以国家工作人员论（准国家工作人员）。这一观点均围绕前述全国人大常委会《立法解释》进行。从农村基层组织的状况看，由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村党支部、村民委员会、经济合作社等组织承担，有时任职可能交叉、甚至分工界限不明确，故适用刑法时须结合宪法、村民委组织法和其他相关法律规范性文件，一并把握其刑事立法和立法解释的精神。
第一，村党支部等党在农村的基层组织属于立法解释规定的基层组织。立法解释的表述是“村民委员会等村基层组织”，这一表述意味着村基层组织并不仅限于村民委员会。根据我国的政治和法治实际，执政党的组织与其所领导的同级法律意义上的行政组织，一般而言，在刑法上具有相同的法律地位；但因立法技术原因，立法文件往往不在规范的法律文件中将党的组织进行表述。法律习惯使然，党的组织均被赋予与同级法律意义上的组织相同的性质。且根据我国宪法序言规定和政治生活的实践，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的政治领导力量，按照政治生活的实际，村民委员会工作人员利用职务犯罪可以构成贪污受贿类犯罪，而对村民委员会负有领导职责的党支部组成人员反而对其职务行为不承担刑事法律责任，这不符合逻辑。因此，将村党支部视为村基层组织，其组成人员视为村基层组织工作人员，在刑法学界和司法实务中已逐步达成共识。如，2009年至2011年临汾市两级检察机关立案查处农村“两委”人员贪污贿赂职务犯罪案件107件132人，其中村党支部书记44人，占立案总人数的33.3%；笔者所在的基层检察院2000年至2012年6月立案查处村基层组织人员涉嫌贪污挪用等职务犯罪41人，村党支部书记或副书记15人，占36.6%。
第二，村经济合作社等农村基层社区性集体经济合作组织属于立法解释规定的基层组织。按照民法通则、土地管理法和地方性法规的规定，我国农村除党支部和村民委员会外，还设有社区性的集体经济合作组织。1992年1月31日，全国人大常委会法制工作委员会《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》援引并依照《民法通则》第七十四条第二款、《土地管理法》第八条第一款及原《村民委员会组织法》第四条第三款等相关规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”， “村民委员会依照法律规定，管理本村属于村集体所有的土地和其他财产”，规定：“集体所有的土地依照法律规定属于村集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”
根据以上法律法规和全国人大常委会法工委的答复，村经济合作社既是向工商行政管理部门登记注册的经济法人，又行使一般企业所不具有的部分社会管理职能，属于村级社区性、综合性合作经济组织，它比普通的村办企业等单纯的经济实体的外延要大。社会生活实践中，它与村民委员会也确实存在职责交叉现象。而且，该《立法解释》甫一出台，全国人大常委会法工委刑法室副主任黄太云即就此进行解读，明确指出，“《解释》中所说的‘村民委员会等村基层组织人员’主要是指村党支部、村委会和村经联社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织人员。因为，他们是农村中掌握权力、可能协助政府从事行政管理工作的人员” 。因此，村经济合作社的地位应当属于村基层组织，其工作人员属于村基层组织人员职务犯罪的主体。如，广州市花都区某村经济合作社原社长黄敬某虚构土地承包耕作合同，在协助政府征地过程中以经济合作社名义进行确认，并大量抢种青苗，骗取国家青苗补偿款244万元，被以贪污罪判处有期徒刑十六年。
第三，村基层组织人员不能构成渎职罪的主体。根据刑法规定,贪污贿赂类犯罪与渎职犯罪的主体要求不一样,前者的犯罪主体为国家工作人员（包括国家机关工作人员和准国家工作人员）,而后者的主体仅限于国家机关工作人员。尽管全国人大常委会颁布实施的《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定,“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员在代表国家机关行使职权时,可以依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”,对渎职罪的主体作了一定的扩充解释,但是,村基层组织人员在协助人民政府从事七项行政管理工作时,明显不属于“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。《立法解释》中明确规定,从事七项行政管理工作,是协助人民政府开展工作,而不是受人民政府的委托代表人民政府行使职权。“协助”与“受托”不同,后者是接受全面委托,在全面行使职权的同时也应承担全面责任,而前者仅是起到协同、辅助的作用。人民政府并非是全面委托村民委员会等村基层组织人员行使人民政府的行政管理职权,因此村基层组织人员不应作为渎职犯罪的犯罪主体。
2012年11月15日高检院公布第二批指导性案例，其中检例第5号有关上海市奉贤区某镇“镇保”工作领导小组办公室负责人陈某、镇属某村两名村基层组织人员林某（该村“镇保”工作负责人）、李甲（该村“镇保”工作经办人）滥用职权的案例，笔者不能完全苟同。陈某显然符合国家机关工作人员渎职罪主体；但林某、李甲被以滥用职权罪科刑，应当是对高检院关于渎职侵权犯罪案件立案标准中主体适用的有关规定及刑法分则有关条文的误读或类推。就此案所涉及的有关国家机关工作人员渎职罪主体适用问题，篇幅所限，容待另文进一步探讨。
2002年12月28日，全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》出台后，有人提出村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，有渎职行为的，应依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。[1]笔者认为，这种观点是错误的。众所周知，渎职罪的主体是国家机关工作人员，村基层组织人员不是国家工作人员，更不是国家机关工作人员，在其协助人民政府从事《解释》所规定的七项行政管理工作时，其利用职务之便，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的行为才能以贪污罪、挪用公款罪、受贿罪处罚，并未规定其渎职行为的处罚。 其次，村基层组织人员不符合全国人大常委会“关于渎职罪主体适用问题的解释”所规定的三类人员的特征。①村基层组织不属于“依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织”。②村基层组织人员的职权行使是协助而不是被委托。③村基层组织行使职权时是以自身名义进行，而不是代表其他国家机关。所以，对村基层组织人员的渎职行为不能适用“关于渎职罪主体适用问题的解释”。在法律没有明文规定之前，不能将村基层组织人员的渎职行为认定为犯罪。
（二）职务犯罪范围认定。
村内自治范围的经营、管理活动，明确不属于依法从事公务，不适用该立法解释。立法解释规定，村民委员会等村基层组织人员，在协助人民政府从事七项行政管理工作（包括第七项的兜底条款）时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务” 的活动。只有在协助政府从事行政管理工作，以政府名义参与组织、领导、监督、管理和人民群众利益以及社会的发展相关的国家事务和政府事务的活动，其工作才体现国家对社会的组织、管理职能。“依照法律从事公务”之“公务”即指与国家事务和政府事务有关的职务活动，而不是指村民自治范围内的村集体事务。以刑法关于职务犯罪主体“国家工作人员”的规定论，唯有在这七项事务中，才能存在依法从事公务的可能, 因而才可能成立贪污贿赂等国家工作人员职务犯罪。除了这七项之外,其他不能成立职务犯罪。对于村委会等村基层组织人员在管理村务时利用职务便利犯罪如何定罪处罚的问题，不属于该立法解释的范畴。但根据刑法的有关规定，对村委会等村基层组织人员利用职务上的便利，非法占有村集体财物，挪用村集体款项，构成犯罪的，适用《刑法》第二百七十一条、第二百七十二条分别以职务侵占罪、挪用资金罪定罪处罚。至于村基层组织人员利用职务便利在村内自治事务中索取他人财物或者非法收受他人财物，能否构成公司、企业人员或者其他单位人员受贿罪，容待下文一并探讨。
（三）支农惠农政策下职务犯罪司法处理及实证样本。
随着国家一系列支农惠农政策的实施和新农村建设的有序进行，更多的项目资金村委会等基层组织都相应参与管理实施，其中如退耕还林补助资金、粮食直补款等的登记、发放。虽然立法解释中对“其他依照法律从事公务活动”采用了列举式和概括式并用的方式加以规定，但在立法解释出台时，国家尚无退耕还林补助款和粮食直补金的财政支出项目，在司法实践中，对村基层组织人员利用职务之便侵吞、截留和虚报冒领此类款项的，一般都适用该立法解释的兜底条款。如，对于村级基层组织人员利用职务之便侵吞、截留、虚报冒领退耕还林补助资金和粮食直补款的行为的定性问题，在司法实务中直接援引立法解释的兜底条款“协助人民政府从事其他行政管理工作”不应存有争议，不属于“法无明文规定不为罪”的情形。且仅就侵吞、截留、虚报冒领退耕还林补助资金的行为而言，《退耕还林条例》中明确规定按照贪污罪论处。虽然条例的法律效力位阶应低于立法解释，但司法实践中对村级组织人员利用职务之便，侵吞和虚报冒领退耕还林补助款的行为按照贪污罪论处已基本无争议。
正由于法律规定具有一定的滞后性，立法当时并不可能囊括所有的行为，所以采兜底条款方式作空间预留。由此，村基层组织人员在协助政府在代为管理、发放粮食直补工作中，采集承包土地农户种粮面积的基础数据来源、农户个人身份证等资料，整理造册、核实签字、确认上报等行为，应属于立法解释中的“协助人民政府从事其他行政管理工作”，对于利用职务之便，截留、侵吞和虚报冒领粮食直补金，数额较大的，通按照贪污罪论处。
对于非法染指协助政府从事“七项”公务之外的财政项目资金的行为涉案入罪问题，司法实务部门正确把握有关立法、法律解释等规范性文件的精神，也于司法实践中提供了司法处理的实证样本。以粮食直补款为例。由于粮食直补支农惠农政策实行“一卡通”，经核实确认的款项经乡镇财政站所直接打入种粮户账户，所以此类违法犯罪仅可能发生在采集、上报种植面积环节，且多为骗取农户身份证，虚报种植或承包面积，勾结政府职能部门有关人员，达到贪污“粮补”的目的，此种情形是该当追究的。临汾市两级检察机关立案侦查的村基层组织人员职务犯罪案件、被作出有罪判决的20件29人中，涉及贪污粮食直补款的4件6人。其中某县一村党支部书记许某提议，与村委主任、会计三人合谋虚报粮食直补款1.6万余元，并以工资补助名义分受入己。该县另一村委会主任刘某一是侵吞国家下拨新农村建设补助款1.4万余元，二是指使会计虚报三年粮食直补款2.8万余元，偿还村务招待费后将余款4000余元贪为己有。尧都区检察院2012年2月立案侦查的一起村基层组织人员贪污粮食直补款案件，涉案金额达10万余元，亦可佐证之。
二、村基层组织人员职务犯罪适用法律仍存问题及争议
（一）职务犯罪主体上的争议。
主要集中在村民委员会分设的村民小组和村民委员会下属的委员会工作人员，能否等同于村基层组织人员这一问题上，司法实务和理论界仍存在不同观点。
一种观点认为，村民小组组长是村民委员会按照村民的居住情况划分成若干村民小组，再由村民小组会议推举出来的，村民小组是村民委员会为便于管理而设立的分支，因此村民小组组长不能成为国家工作人员职务犯罪的主体。实际生活中，村委会的权力并未下放至村民小组，村民小组组长基本没有实权，如果将村民小组认定在“村基层组织”范畴，有过分扩大犯罪主体之嫌。最高人民法院审判委员会1999年6月颁布的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有集体财物的行为如何定性的批复》（法释〔1999〕12号）认为，村民小组组长利用职务便利非法占有集体财物的行为，应按职务侵占罪处理。也就是说，该《批复》所明确的问题是，村民小组组长不应该列入“准国家工作人员”范畴。而且，能够协助人民政府从事公务的基层组织，是村级基层组织，村分设的村民小组和下属委员会，只是协助村级组织工作的执行者，与村基层组织有所区别。
一种观点认为，村民小组组长可以构成职务犯罪的主体，村基层群众自治组织的范围是比较大的，不仅包括村委会，还包括村民小组在内。因为该类组织本身属村民委员会派生机构，语义上应当包含于村基层组织。依村民委员会组织法规定，村民委员会下属委员会的人员，可由村民委员会组成人员兼任，自当按村基层组织人员对待，不应有异议。且以刑罚适用必要性论，行为的社会危害性是适用刑罚的基础，如果村委会主任和村民小组组长分别在《立法解释》规定的协助活动中实施了相关犯罪，且危害程度相同，则不能完全否定二者侵害的社会关系的同一性。否则违背罪行均衡和法律面前人人平等的基本原则。
笔者认为，上述两种观点并不完全能反映立法和司法解释的精神，应辨证处之。高法司法解释原文如此表述：“村民小组组长利用职务便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”一方面，该司法解释明确的是村民小组组长利用职务便利，非法占有村民小组数额较大的集体财产的行为如何定性，并未否定村民小组组长利用职务之便实施其他犯罪行为可能构成“准国家工作人员”贪污贿赂、挪用公款等罪。另一方面，该司法解释出台于全国人大常委会的立法解释之前，按照法的效力位阶原则，二者发生冲突时，应当按照立法解释的规定处理。如果村民小组组长在协助政府进行行政管理过程中，利用职务之便实施的贪污受贿行为反不能成立贪污受贿犯罪，笔者认为这是不能正确理解和准确把握立法解释的精神的一种体现。再者，从立法解释文本的措辞看，“村民委员会”与“村基层组织人员”之间尚有一个“等”字，第七项又专列举一项强调“协助”、“其他”等文字的兜底条款，这些表述无疑为扩张解释预留了空间和出路。
那么，对此究竟如何定性？笔者认为应牢牢把握住“职务性”这一关键所在。依法从事公务，全国人大常委会的立法解释将其限制在七项范围之内。其精神实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。只有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污、挪用公款、受贿等职务犯罪。除了这七项，不能成立贪污受贿犯罪，但有构成其他罪名的可能。最高检就贯彻执行全国人大常委员会的该立法解释，于2000年6月5日下发的《通知》（高检发研字〔2000〕]12号）也明确规定，“对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定”。故此，对于此类人员的职务犯罪的法律适用，应结合职务性（既非国家工作人员涉嫌贪污贿赂犯罪的“身份论”，亦非国家机关工作人员涉嫌渎职侵权的“职责论”）和法律精神综合考量，不能一概排除在“准国家工作人员”的范围之外。如，对于村民小组组长利用职务之便侵吞财产的行为的定性，应区分两种情形分别处理：当其被村民委员会安排在协助人民政府从事《立法解释》中规定的七项工作时，非法占有公共财物的，以贪污罪定罪处罚，而当其在从事村内的自治事务和公益事务时，将村民小组集体财产非法占为己有，以职务侵占罪定罪处罚（尤指地缘意义上的“村内”；村与村之间“村村通”公路建设，虽一般由村级集资或垫资实施，但完工后由政府结算，不属于“村内公益事务”。村民小组组长利用职务之便虚报工程量、侵吞“村村通”公路建设款项的，司法实践中以贪污论处）。
由此,在司法实践中,检察机关应改变以往对村民小组长利用职务便利侵吞、挪用公款行为采取的消极回避态度,而应进一步正确适用法律,加大对村民小组组长贪污贿赂犯罪的查处力度。
随着时间的推移及对法治精神的再认识，改变了此前的观点，即：
第一，根据对《宪法》第一百一十一条第二款、《村民委员会组织法》第六条、第七条关于村民委员会组成的规定的理解，村民小组长并未被纳入村民委员会成员，故村民小组组长不是村民委员会成员，不属于“村基层组织人员”；
第二，最高人民法院《关于村民小组组长利用职务便利非法占有集体财物的行为如何定性的批复》（法释〔1999〕12号）所明确的是，能够协助人民政府从事公务的基层组织，是村级基层组织，村民小组或村民小组组长只是协助村级组织工作的执行者，与村基层组织有所区别。故村民小组组长不同于村民委员会成员，不能成为贪污罪主体而有可能成为职务侵占罪主体。2010年5月，尧都区刘村镇某村第四村民小组组长韩某，受村委会主任杨某的委派，在配合大西高铁指挥部工作人员对该村该村民小组范围内土地进行征地、测量、绘图等工作时，利用职务便利，在其个人名下虚报2.59亩土地，骗取补偿款148303.4元，后将其中9万元入账，余款据为己有，获刑二年六个月（【案例十一】）。检察机关办理此案，依据就是韩某受村委会主任的“委派”而获得“权力”，取得“身份”。
关于贪污罪的主体，根据《刑法》第三百八十二条的规定，主要是国家工作人员，包括仅针对贪污罪（不能类推至挪用公款等贪污贿赂类罪）而规定的受委托管理、经营国有财产的特定人员（该条第二款）。《解释》的出台，扩大了国家工作人员的范围，如前，村委会主任其公职人员的“身份”由《解释》取得，以其法律拟制的“身份”再委派他人，他人即间接“取得”公职人员的“身份”，此显属法律类推，有悖于法治精神。韩某此案，因其从事的并非村内的自治事务和公益事务，故以一般主体虚构事实、骗取公私财物的诈骗罪定罪处罚较为适格。前述案例十亦然，应追究相关村民小组长诈骗犯罪的刑事责任。
（二）职务犯罪司法适用和认定上的争议。
第一，犯罪数额之于犯罪客观方面存在的问题。在司法实践中,特别是检察机关受理村基层组织人员利用职务之便侵吞或者挪用所经手的有关款物的举报线索后，发现其中既有立法解释所规定的犯罪客体、犯罪对象，又有村集体财产或收益资金, 即举报线索既涉嫌贪污、挪用公款,又涉嫌职务侵占、挪用资金，按照相关法律规定,分别对其单独计算数额,都达不到犯罪标准,但对其数额合并计算时,其数额已远超过贪污、职务侵占、挪用公款、挪用资金犯罪的数额，对其应如何处理成为司法实践中较难把握的问题。如，某检察机关受理的一起反映以某村党支部书记张某为首的村“两委”人员各自扩大、虚报自家种粮面积，共同骗取、私分国家粮食直补款的举报线索，就属于此类情况。笔者认为，对此类问题简单地将其一律不作为犯罪，或者牵强地把不构成犯罪的情况按犯罪处理的做法都不可取,应针对具体案件做认真、细致的调查和了解,在取得确凿证据,事实清楚的前提下,根据线索情况作出具体处理。
一是严格遵守罪刑法定的刑法基本原则。以村基层组织人员涉嫌贪污与职务侵占为例，虽然从贪污或职务侵占数额上都已接近刑法对该罪规定的数额,但因单个犯罪的数额都达不到刑法的规定或司法实务机关的立案标准,对其决不能按犯罪处理。比较可取的做法是，应当按照中办、国办2011年7月13日印发的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（被称为首个农村廉政规定），结合举报线索和初查结论，向负有监督、管理职责的相关职能部门发检察建议，督促其依纪依规适格处理。
二是发挥检察机关提出量刑建议的职能。村基层组织人员涉嫌贪污、职务侵占或挪用公款、挪用资金,其中某一项已符合刑法关于上述罪名中某一罪的罪状要求和立案标准,就应考虑对其按所构成的一罪定罪,并建议审判机关对其他严重违法行为或情节在量刑时予以考虑,根据其社会危害程度适用与其相适应的刑罚。然而，此观点虽契合惩治此类犯罪、维护农村稳定的形势需要，但是否违反罪刑法定的刑事司法原则，仍值得商榷。
第二，罪名确定上的“盲区”。 如，2012年2月临汾市尧都区检察院立案查处某镇经管站站长兼某村会计陶某某贪污粮食直补款10万余元一案。该案概要案情是：2006年，时任该村党支部书记的卓某不顾〔2004〕中发1号文件关于“抛荒地和非农业征（占）用的耕地不予补贴” 的规定，召集包括村会计陶某某在内的五名村委会成员协商，要求每名参会人员提供关系人的身份证，冒用这些人的名字将本村1403亩滩涂地按耕地面积上报，套取国家粮食直补款用于村集体开支，并责成陶某某具体承办。后陶某某用村委会成员提供的34人的身份证开户、造册，并上报有关部门，虚报冒领、套取国家粮食直补款15万余元。后村党支部书记卓某分六次在陶某某处支取3万元，用于办理村级事务活动支出；经其同意，陶某某支付本村宣传队2万元，用于购买宣传设备。其余10万余元在村“两委”换届、卓某卸任后，被陶某某陆续支出用于其个人开支。
陶某某以涉嫌贪污被追究刑事责任毫无疑问。问题是，作为“始作俑者”的该村党支部书记卓某及参与“集体研究”的其他村委会成员应当承担何种刑事责任，司法实务中较难把握。贪污罪的客观方面要求必须是非法占为己有，身为村党支部书记的卓某支取的5万元并没有落入自己腰包（而是用于村级公共事务支出），对其科以贪污罪是不公正的，不符合该罪的客观要件。或对虽参与“集体研究”，但未私分该款项的村委会成员（陶某某除外）追究必要共同犯罪的刑事责任，也不符合该类犯罪的构成要件（显然也不构成私分国有资产、私分罚没财物罪）。通过“集体研究”的形式，以集体的名义，虚报、套取或截留国家专项资金、作为集体的账外经费，是一种“大”集体腐败，对于这样一种虽具有一定的“公共性”，但较之个人腐败为害尤烈、给国家造成的损失更大的严重的明显的违规违纪行为，刑法中却无 “集体贪污”或类似概念的罪名、罪状。所以，对此严重损害国家利益以维护“集体利益”的行为，仅能以前述“农村廉政”《试行规定》第二章第六条作出的禁止性规定进行处理，即：“禁止在村级事务管理中滥用职权、损公肥私。不准有下列行为：……（四）以虚报、冒领等手段套取、骗取或者截留、私分国家对集体土地的补偿、补助费以及各项强农惠农补助资金、项目扶持资金”。
第三，罪名适用上的“盲区”。在对村基层组织人员职务犯罪定性和适用法律问题上，通说认为，只有村基层组织（党支部、村民委员会和合作社）协助政府从事公务活动时，基层组织人员利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释规定，认定贪污、挪用公款、受贿类犯罪；而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中，利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的，认定职务侵占、挪用资金和公司、企业人员或者其他单位人员受贿罪（2006年6月29日刑法修正案<六>第七条对《刑法》第一百六十三条的修改）。
而对于村民委员会等村基层组织人员在办理村自治事务的过程中发生的权钱交易的行为，如，在村级工程建设（如教学楼、戏台、村内路巷修建维护等）发包、村办企业和集体山林土地承包时收受承包人员（包括本村村民）贿赂，或是在乱批宅基地过程中收受本村村民贿赂等情况如何处理，法无明文规定。有观点认为，虽明显不能成立国家工作人员受贿罪，但可以成立公司、企业人员或者其他单位人员受贿罪，理由是刑法修正案（六）第七条对《刑法》第一百六十三条的修改（在原“公司、企业人员”后增加了“或者其他单位人员”），将村民委员会等“村基层组织”比照、类推为“其他单位”。笔者不同意这种观点。因为，无论《刑法》第一百六十三条如何修改，该法条都规定在现行刑法第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”之第三节“妨害对公司、企业的管理秩序罪”中。此罪属身份犯，其主体仅限于公司、企业人员，虽然对其修改、后缀了“或者其他单位人员”，但此“其他单位”应理解为类似公司、企业的其他经营性单位，包括前述向工商行政管理部门登记注册的普通的村办企业等单纯的经济实体（村经济合作社在不参与村级事务，仅行使一般企业职能、进行自身经营时，才以刑法意义上的“其他单位”论）。
村基层组织人员从事集体公务时的受贿问题是否构成犯罪？《解释》规定了村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”，其职务犯罪，可以依照贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定处罚。其从事集体公务时的侵占、挪用行为，也可以根据刑法第271条和第272条以职务侵占罪和挪用资金罪处罚，而从事集体公务的受贿问题却因为不符合刑法第163条“公司、企业人员受贿罪”犯罪主体的规定而没有相应法律予以制裁。对此行为，司法界观点很不统一。有认为构成受贿罪的，有认为构成公司、企业受贿罪的，有认为法无明文规定不为罪的。围绕张华明案件的争论便颇能说明问题。张华明是溧阳市周城镇周城村党支部书记，利用职务之便，在该村房屋开发工程中收受、索取他人贿赂10万余元。公诉机关认为构成受贿罪，法院认为构成公司、企业人员受贿罪。法院的裁判理由是：“当村民委员会组织、从事本村集体经济的经营时，村党支部书记、村主任等村干部实施的经营管理行为和企业工作人员实施的经营管理行为在性质上没有根本性的区别。村委会成员的职能作用和企业工作人员的职能作用并无差异，因而应以企业人员论。”[1]最高人民法院《关于张华明受贿一案处理意义上的批复》以模糊的语言认可了江苏省高级人民法院认定张华明的行为构成企业人员受贿罪的倾向性意见。笔者认为，村基层组织人员从事集体公务时的受贿行为从犯罪本质上来看与公司、企业人员受贿罪有同样的社会危害性，理应将其规定为犯罪。目前司法的困惑恰恰暴露了立法的疏漏。但立法的疏漏应通过完善立法来弥补，而不能在实体正义的旗帜下以司法裁量权侵犯立法权，以打击犯罪的需要肆意践踏罪刑法定原则的尊严。从这个意义上来讲，最高人民法院的《批复》再次开启了类推的恶例。
由此认为，村基层组织人员在办理非公务非商务性的村自治事务过程中，发生的权钱交易行为，既不能成立国家工作人员受贿罪，也不能成立公司、企业人员或者其他单位人员受贿罪，属于法无明文规定的情况。当然，由此观之，不少法律文书或法学理论中将“公司、企业人员或者其他单位人员受贿罪” 简称或类推为“非国家工作人员受贿罪”，也是不严谨、不科学的，除非对现行刑法进行修正或增加此类罪名，因为我国现行刑法已取消了类推原则，从立法层面加以明确比较可取。
同时，笔者认为，检察机关在受理村级基层组织人员职务犯罪举报线索，或立案侦查此类职务犯罪案件时，发现村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的事务，如经营、管理活动时发生的案件，不能适用《立法解释》或相关司法解释的规定时，可以在查明事实后，根据行为性质，如果涉嫌其他犯罪的，移交公安机关查处；如果因法无明文规定不构成犯罪的，可在查明事实后向基层政府提出检察建议，按照村民委员会组织法和“农村廉政”《试行规定》等其他法律法规的规定处理。
（三）犯罪对象划分上的不明确。
村基层组织人员职务犯罪对象划分不明确，直接影响案件的管辖，导致查处较难，惩治不力。根据《刑法》第九十三条第二款的解释，明确了村委会工作人员的职务犯罪行为的犯罪对象仅限于“七项工作中”的财产，而村级财务往往并没有对不同性质、不同来源的资金进行分类管理，导致在司法实践中，村基层组织人员侵占或挪用的资金性质难以界定，案件定性难以把握，公、检管辖不明确，为惩治此类犯罪留下了空白地带。
特别是近年随着农村经济的发展、新农村建设的推进和国家强农惠农政策的落实，以及城市扩张、高速铁道、高速公路等国家重点项目建设资金的投入，国家征用农村土地多，农村基层干部掌握、经手的国家专项资金量明显增多，但是，由于大多数基层组织的规章制度和程序仍不够健全、规范，个别村账乡管的村级财务管理体制存在较大漏洞，特别是一些镇、村对拆迁补偿款、土地出让金、生活安置费、青苗补偿款等专项资金以及自有的集体资金缺乏严格的管理，专款不专用，专项补偿补助款与集体收入款同入一总账、同列一科目，《立法解释》中规定的资金与本村内自有资金经常混淆在一起，难以分辨等现象和问题比比皆是，从而为农村干部贪污受贿等经济违法犯罪的滋生提供了便利，举报农村干部职务犯罪的线索呈逐年攀高走势。也正因农村财务账务混乱，“白条子”成堆，甚至有的被举报人本人根本说不清楚哪些是政府专款，哪些是集体收入，所以办案费时费力，证据难以固定，调查的多，成案的少，使一部分犯罪行为得不到应有的惩罚，客观上也助长了此类人员职务犯罪的侥幸心理，甚或激化了干群矛盾，严重影响到农村社会的稳定。此问题有待进一步研讨。
三、结语
全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》明确的是村基层组织人员何种情形下属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”，其核心是“从事公务”与“依照法律”。从事公务，即行使国家管理职能；依照法律是指公务的产生有合法的依据。解决村基层组织人员职务犯罪法律适用诸问题，应牢牢把握“职务性”和“与职务活动的相关性”两个关键词，正确理解、准确把握 “立法解释是对法律条文立法原意的阐释或者对法律条文含义的进一步明确，并不涉及对法律条文的修改、补充”这一基本含义，坚持法治思维，全面综合考量，严格依法适用，从实体法层面做到不枉不纵，公平公正。
作者简介：
*王万民，男，1969年11月生，临汾市尧都区人民检察院职务犯罪预防科科长。所撰写的调查报告《农村干部职务犯罪线索分析及预防对策——以临汾市尧都区为例》先后被《临汾检察》2011年第三辑、最高人民检察院《职务犯罪预防指引》2011年第6号刊载。（电话：13008027200）
