———以临汾市民行检察实务分析为视角
临汾市院研究室 姚晓华
近年来，我市民行检察监督工作呈现出逐年萎缩的趋势。主要表现为民行抗诉案件的数量低迷且徘徊不前，民行检察工作的社会影响力日渐下降，民行检察干警的执法能力受到严峻挑战，工作积极性受到一定程度挫伤。这其中最重要的原因是监督手段单一，监督的刚性不足。特别是民事诉讼法修改后，由于新法规定以当事人先向人民法院申诉为检察机关受理民行申诉案件的前置程序，从而在立法上更进一步地限制了传统办案模式下民行检察工作的发展。在此情形下，民行检察工作必须尽快转变执法理念，摆脱传统执法模式的羁绊，另辟蹊径，创新发展。
一、 当前我市民行检察工作的现实窘境
（一）、办案数量逐年下降。
我市民行检察工作起步于上世纪90年代初，曾经创造过连续7年全省第一的骄人成绩。特别是2001年，市院民行处通过组织开展民行办案“双百竞赛”活动，一举实现当年办理民行抗诉案件和提请抗诉案件双双破百的历史最好成绩。然而，进入新世纪第二个十年后，民行办案数量却呈现出长期低迷、徘徊不前的明显趋势。
表1:2010-2012年全市民行案件办理情况表
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项目
年份
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法院一审
结案数
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抗诉
件数
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抗诉
比例
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法院二审结案数
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提请抗诉件数
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提抗
比例
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再审检察建议
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法院
再审
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2010
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14889
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34
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0.23%
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1031
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25
|
2.425%
|
23
|
6
|
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2011
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12986
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22
|
0.17%
|
1135
|
19
|
1.674%
|
35
|
5
|
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2012
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14805
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16
|
0.11%
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1162
|
20
|
1.721%
|
26
|
4
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如表1所示，自2010年以来，我市民行部门办理的民行抗诉案件及提请抗诉案件的数量均呈逐年下降的趋势，且所办案件不仅只占法院审结民事案件的极小比例，而且也呈现出明显的下滑趋势。
2009年, 两高发布《民事审判检察监督若干意见》后，两级检察机关开始以再审检察建议的方式对法院生效民事裁判进行监督。共发出再审检察建议84件，法院采纳检察建议决定再审15件，采纳率为17.9%，采纳件数也呈逐年下降趋势。
（二）、办案质量低迷徘徊。
近年来，在案件数量逐年下降的同时，我市检察机关办理民行案件的质量和效果也不容乐观，呈现出低迷徘徊的态势。抗诉改判率、上级院支抗率、检察建议采纳率均呈低迷状态。
表2：2010-2012年全市民行案件再审判决情况表
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项目
年度
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市院
抗诉
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省院
支抗
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再审检察建议
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法院再审
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改判率
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改判
|
调解
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维持
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2010
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34
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9
|
6
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7
|
5
|
37
|
24.5%
|
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2011
|
22
|
8
|
5
|
16
|
3
|
16
|
45.7%
|
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2012
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16
|
10
|
4
|
10
|
3
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17
|
43.3%
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如表2所示，2010-2012年，我市检察机关对人民法院生效的民事行政判决提出抗诉或再审检察建议共114件，经人民法院再审，改判23件，调解13件，维持70件，平均改判率（含调解结案）为31．6%，最低年份只有24.5%，与上世纪末60-70%的改判率相比下降了一大半；对人民法院二审生效的民事、行政判决提请省院抗诉64件，省院审查后支持抗诉27件，支抗率为42.2%，与上世纪末相比也有明显下降；两级检察机关向人民法院提出再审检察建议84件，法院决定再审15件，再审检察建议采纳率为17.9%，这一数据远远低于全省平均水平。
（三）、办案效果及民行检察工作的影响力大不如前。
从历史上看，我市民行检察工作曾经连续7年保持全省第一。在此期间（1998年-2002年），我市检察机关平均每年办理的抗诉或提请抗诉案例均在百件以上。其中，涉案标的在百万元以上的案件屡见不鲜，具有重大社会影响的案件也时有所见。比如，2000年，市院民行处办理的张某某煤矿承包合同纠纷申诉案，涉案标的达500余万元，李某某房产还迁纠纷案，涉及房产3套，在当时都产生了极大的社会影响。进入新世纪后，我国民事审判活动出现了一些新情况、新特点：一是案件数量大幅跃升。我市两级法院每年审结的民商事案件接近2万件，并呈现出持续上升的势头，与之相应的是错误裁判的数量也大幅攀升；二是随着内外监督力度的加大，民商事错误裁判的形态发生了显著变化，当前民商事领域的错误裁判大多表现为以形式上的合法掩盖实体上的不公；三是隐藏在民事审判不公背后的钱权交易、利益交换更加猖獗和隐蔽。为加强对民事行政诉讼活动的检察监督，高检院单独或会同高法先后发布了一系列司法解释和操作规范。比如，2004年，高检院下发了《关于加强和改进民事行政检察工作若干具体问题的意见》，2011年，“两高”会签发布了《关于对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的若干意见》（试行），2012年8月，第十一届全国人大对民事诉讼法进行了大幅度修改，修改后的民事诉讼法扩大了检察监督的范围，增加了监督方式，完善了监督程序，从而在立法上为民行检察工作的开展扫清了障碍，创造了诸多有利条件。从理论上讲，我市民行检察工作应当获得一次大的发展。然而，由于多方面的原因，我们并未抓住这一有利机遇，积极合理地运用法律赋予的职权，实现我市民行检察工作的飞跃。
根据对近年来我市民行申诉案件的实证调研，近年来我市两级检察机关不仅案件数量持续下滑，而且在推动民事公益诉讼、查办民事审判活动中的职务犯罪方面也无大的进展，远远落在了省内先进分市院的后面。与以往相比，我市检察机关办理的民行案件，不论是涉案标的（案值在50万元以上的案件都极为罕见），还是社会影响力，均有明显下降。
二、 原因分析
造成我市民行检察工作下滑萎靡的原因是复杂的、多方面的、既有客观原因，也有主观因素，既有立法的局限，也有机制的束缚。但总体来看，思想僵化、观念陈旧、主观努力不够则是最主要的、决定性的根源。
（一）、理论界关于检察监督存废的讨论在客观上削弱了民行监督的刚性。
近年来，学术界关于民行检察监督应予保留或废除的讨论一直如火如荼，高热不退。以奚晓明为代表的“高法学派”主张的“否定说”与以杨立新为代表的“高检学派”主张的“强化说”形成了两个鲜明的阵营。“否定说”认为对民事案件实施检察监督有悖法理，应予削弱直至取消①；“强化说”则认为检察监督具有法理基础、宪法依据及现实必要性，应当强化和完善②。两派的观点各有其合理性，论证也各有千秋，但从总体上、学术效果上看，法院学派的观点显然稍占上风，尤其对司法实务的影响更多、更深。例如，奚晓明、李浩等否定说的一个代表性观点认为：诉讼中认定案件事实和适用法律的不确定性造成错案标准的模糊性，检察机关认为是错案的，实际上不一定是错案。检察机关陷入了“一个案件只有一个唯一正确裁判”的错误理念③。在笔者看来，这显然是一个伪命题，但这个观点却在学术讨论中被作为一个基础性的论据广泛流行，并在司法实践中影响了法官对再审案件的判断，从而导致了大量“维持原判”结果的发生。再如，关于再审检察建议的法律性质、地位、作用，“法院学派”坚持认为再审检察建议只是检察院对人民法院改进工作性质的建议，没有法律约束力。即使在民事诉讼法修改后再审检察建议被写入法律，仍有不少“高法学派”的专家学者坚持否认再审检察建议的法律属性。由此造成实践中大多法院对再审检察建议的漠视和随意处置。
（二）、立法定位及程序限制导致了民行申诉案源的大幅下降。
民事诉讼法修改之前，我国立法一直将民行检察监督定位为“事后监督”，即检察机关对法院的民事审判活动的监督只能是在审判程序终结之后的补救型、被动型监督。修改后的民事诉讼法第208条第3款虽然规定了“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”，使民行检察监督由原来的事后监督向事中监督扩展，然而，由于缺乏具体的操作规范和配套机制保障，该规定也仅仅具有宣示性的意义，民行检察监督在实务中仍然是一种事后补救性的监督。立法的这一定位，必然导致民行抗诉案源的大幅萎缩。对检察机关而言，尤为严峻的是，修改后的民事诉讼法第209条规定了当事人向检察机关申请检察建议或抗诉的三个限制条件：一是人民法院驳回再审申请的；二是人民法院逾期未对再审申请作出裁决的；三是再审判决、裁定有明显错误的。这就是说，今后当事人申请检察机关抗诉或检察建议的前置条件是先向人民法院申请再审。该规定不仅从立法上限制了当事人对错误裁判提出监督要求的选择权，而且也极大地缩小了检察机关受理民行申诉案件的来源。根据对我市近十年来受理民行案件的统计分析，70%以上的案件属于一审生效判决，且9成以上是当事人直接向检察机关申诉的案件。而对于经过法院再审后到检察机关申诉的案件数量，只占检察机关受理案件总数的1.3%。由此可见，民行申诉案源的大幅度下降将是不可避免的，民行检察也必将会成为整个民事审判监督格局中的“捡漏”工具。
（三）、民行检察队伍整体素质的下降制约了民行检察的创新发展。
长期以来，检察机关深受“重刑轻民”传统观念的影响，在人员配备、干警培训、资金投入等方面都更加侧重于刑事部门。2008年以来，在检察机关历次机构改革和干部调整中，我市两级民行部门不仅干警的数量有所减少，而且人员的学历层次、知识结构、执法能力也有一定程度的下降。目前，全市60余名民行检察干警中，具有正规院校法律本科以上学历的不足1.5%；具有检察官职称的人数不足2%。这与同时期我市两级法院民事审判队伍中大量增加的高学历、高素质人才结构形成了鲜明的对照。毋庸讳言，与“黄金时期”相比，当前我市民行检察队伍整体素质有明显下降。调研中发现，目前的这只民行检察队伍，不仅先天基础薄弱，而且后天学习的意识能力和进取的精神明显不足。在当前形势下，如果不采取果断有力的措施，不仅难以实现抓住机遇、创新发展的目标，即使保持现有工作成绩都有很大困难。
三、民行检察工作的新路径
毛泽东说过：“穷则思变，要变，要革命”。通过对我市民行检察工作的现实窘境及其原因的分析探讨，笔者以为，当前我市民行检察工作面临的形势是：机遇与挑战并存，挑战和困难大于机遇。要迎接挑战，克服困难，根本的出路在于积极转变执法理念，广泛开拓工作思路，努力探寻新的发展路径。
（一）、积极探索民事公益诉讼。
民事公益诉讼是相对于代表个体利益的私益诉讼而言的，是指法律规定的主体对侵害社会公共利益及分散的弱势群体利益提起的诉讼④。其典型特点在于超越个体利益的代表通过民事诉讼实现保护社会公共利益和特定弱势群体的合法权益。公益诉讼起源于罗马法，并在近现代西方两大法系国家的司法实践中日臻成熟。20世纪70年代以后，公益诉讼已逐渐成为一种全球性的景象。
在我国由于2012年修改之前的民事诉讼法第108条第（1）项规定：只有与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织才能提起诉讼，即只有实体法意义上的权利人才能成为诉讼的原告，原告也只能请求法院保护其自身受损的权益。因此，当国家利益、社会公共利益及弱势消费群体的利益受到侵害时，由于没有适格的主体代表国家、社会公众和分散的消费群体提起诉讼，国家、社会公众和弱势群体的合法权益就无法得到有效保护。进入本世纪以来，理论界、实务界的专家学者针对国企改制中国有资产流失严重的问题，不遗余力地研究推介国外公益诉讼的理论和实践，为推动我国公益诉讼立法大声疾呼。在此情形下，检察机关开始尝试以原告身份提起民事公益诉讼。1997年至2004年，全国检察机关提起防止国有资产流失的诉讼近200件。
2001年，我市乡宁县检察院在某国企怠于行使到期债权的情况下，以原告身份向法院提起民事诉讼，要求债务人偿还拖欠的国企债权40余万元。经法院依法审判，检察机关胜诉，国有资产得到司法保护。此案成为我省首例民事公益诉讼案件，山西日报、山西黄河电视台、临汾电视台均作了专题报道。此后，曲沃、翼城、尧都等院也纷纷开展了民事公益诉讼的探索实践，并在保护社会公共利益和弱势群体利益方面取得了较好的法律和社会效果。
然而，由于受到法律关于原告主体资格这一“瓶颈”的限制和部分学者对检察机关在公益诉讼中“双重身份”的质疑，检察机关在近两年基本停止了对公益诉讼的探索实践。2012年4月，全国人大对民事诉讼法进行了大幅度修改，修改后的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，在立法上首次确立了我国的民事公益诉讼制度。
根据上述规定，目前民事公益诉讼的案件范围主要包括（但不限于）环境污染和侵害众多消费者合法权益两类案件。前些年开展较多的保护国有资产的案件虽未被列举明示，但根据该条“等”字后的兜底性文字“其他损害社会公共利益的行为”，对于侵害国有资产的行为，应当纳入公益诉讼的范围。关于公益诉讼主体，本条规定只有“法律规定的机关和有关组织”才能不受民事诉讼法第119条第1项“与本案有直接利害关系”规定的限制。由于《民事诉讼法》并未明确哪些国家机关或组织可以提起民事公益诉讼，因此可以循两种思路追寻确定“法律规定的机关和有关组织”。其一，其他法律确定的机关和组织。如《环境保护法》、《消费者权益保护法》等单行法。截至目前，我国现行法律只有《海洋环境保护法》第90条第2款规定了“依照本法规定行使海洋环境监督权的部门”，可以提起民事公益诉讼。其二，由“两高”制定司法解释，明确可以提起民事公益诉讼的国家机关和有关组织。
检察机关能否作为公益诉讼的主体，目前尚无明确的法律依据，理论界和实务界长期以来争论不休。反对检察机关以原告身份参加公益诉讼的主要理由：一是诉讼请求与检察机关没有直接利害关系，检察机关无法独立承担诉讼后果。特别是当出现败诉的结果后，检察机关既不能履行败诉方应尽的义务，也无法保证诉讼费用；二是检察机关如参加诉讼，既是当事人，又是监督者，身份上的“二重性”破坏了民事诉讼双方当事人平等的诉讼地位。笔者以为，在《民事诉讼法》修改后，这两个理由均不能成立。首先，检察机关作为宪法规定的法律监督者，其履职的根本目的就在于维护宪法和法律的正确实施，实现社会的公平正义，保护国家、社会公众和弱势群体的合法权益。当检察机关参加民事诉讼时，形式上是原告，实质上是国家、社会公众或弱势群体利益的代表，这与律师代表当事人诉讼并无实质上的差异。即使出现败诉的情况，其所代表的实质原告--国家、公众、弱势群体理应承担不利后果，不存在由检察机关直接承担履行义务的情形。况且，检察机关作为国家的法律监督机关，在提起此类诉讼时必然是慎之又慎，断无鲁莽行事、恶意诉讼的可能。至于诉讼费用的问题，因为检察机关是代表国家、社会公众和弱势群体诉讼，理应享有暂缓、豁免的待遇。其次，检察机关作为原告参加诉讼时，权利义务与被告完全相同，并不会破坏平等主体之间在诉讼中的平等地位。至于履行监督职能，检察机关监督的对象是法院的审判活动，而非对方当事人。这与检察机关出席抗诉庭审活动中的监督职能完全相同，也不会破坏诉辩双方的平等地位。
从世界范围看，公益诉讼模式大致有两种：一是公共执法型的诉讼模式，以大陆法系为代表。此类公益诉讼的主体主要包括检察院、政府机关和民间组织三个类型；二是私人执法型的诉讼模式，以英美法系为代表。主要是指公民诉讼，既由无直接利害关系的公民作为私人检察长提起公益诉讼。我国的民法体系既非大陆法系，也非英美法系，但从立法模式（制定法）到诉讼模式（职权主义为主导），更接近于大陆法系，因此，现行《民事诉讼法》确立的公益诉讼模式应属公共执法型的诉讼模式，检察机关理应成为我国公益诉讼的主要主体。
此外，从前几年各地检察机关探索公益诉讼的实践看，检察机关作为公益诉讼的代表已获得了一定的社会认可，多数法院也持积极态度。《民事诉讼法》修改后，立法上对于开展公益诉讼由原来的否定变为肯定，这就为检察机关继续开展民事公益诉讼创造了比之前更为有利的法律条件。检察机关只有以更积极、更开放、更深入的实践和探索，方能拓展民行检察工作的新路径。
（二）、深入查办民事审判活动中的职务犯罪。
司法不公的背后往往隐藏着以钱权交易为实质的司法腐败，民事审判活动亦不例外。在抗诉案源大幅减少的形势下，民行检察部门应当把工作的重心向查办民事审判活动中的职务犯罪转进。要以查办民事审判活动中（包括民事执行活动）徇私枉法、贪污受贿、滥用职权等职务犯罪的实际成果取信于民，切实增强民行检察监督的刚性，扩大民行检察工作的社会影响。
当前，一是要始终保持敏锐的案件线索收集反馈触角。从我市民行检察部门查办民事审判活动中职务犯罪案件的实践来看，查办此类案件最大难点是案源少，线索收集困难。据统计，自1992年我市民行检察工作起步以来，两级民行检察部门共初查审判人员职务犯罪案件7件（有3人被追究刑事责任），这7起案件均是在民行申诉案件审查过程中发现的。因此，收集此类案件线索必须紧密结合日常办案和民行案件当事人的举报，而不能消极等待控申部门移送案件。当前形势下，还应主动把工作的触角伸向互联网等现代媒体，注意收集人民群众尤其是案件当事人的情况反映，善于从中敏锐地捕捉有效信息，扩大案件来源。
二是要积极提高初查职务犯罪案件的能力。对于民事审判活动中职务犯罪案件的侦查，应当由检察机关自侦部门，还是民行部门行使侦查权，检察实务中一直存在反复。实践中通行的做法是由民行部门初查后移送自侦部门立案侦查。在此方面存在的问题有二：其一，民行部门初查权限的界定，主要是在初查阶段可以使用哪些侦查手段以及查到何种程度；其二，民行部门初查职务犯罪案件的能力能否胜任侦查职能的需要。这两个问题的核心是民行部门的初查能力。
关于初查权限，笔者认为应当赋予民行部门与自侦部门相同的调查取证权，包括调取书证、物证、电子证据，询问证人等职权，同时实行与自侦部门相同的初查结论标准。目前存在的问题是大多数检察院不愿放权，不敢放手让民行部门独立自主地开展初查工作。这一方面是由于检察机关领导和自侦部门受传统执法理念的限制，但更为重要的一面是民行部门的执法能力仍然难以获得广泛认可的制约。
就目前民行部门初查职务犯罪的能力而言，的确还存在一定差距，还难以完全胜任查办职务犯罪的需要。但我们不能因此就排除或取消民行部门的初查权。这不仅是因为民行部门对于民事审判活动中的职务犯罪更敏感、更贴近，更重要的是民行部门只有通过依法查办民事审判活动中的典型案例，才能逐步树立民行检察工作的士气和权威性。当前，对民行部门而言，不仅要牢固树立敢于查办民事审判活动中职务犯罪的勇气和信心，而且要通过扎实的、有针对性的岗位练兵和专项技能培训，不断提高自身初查职务犯罪的能力。
三是要以查办职务犯罪的实际成效取信于民。近年来，我市两级法院每年审结的民事案件数以万计，其中隐藏着大量的错误裁判。据熟悉法院民事审判活动的同志及信访部门的情况反映，这些错误裁判的背后难免会有钱权交易和司法腐败。民行部门要善于发现案件线索，积极受理群众举报，果断查处民事审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的典型案件。应当指出的是，民诉法修改之后，不仅要紧盯审判监督程序中的违法犯罪案件，而且要密切关注其他审判活动和执行活动中的司法腐败案件。
（三）、切实加强对法院民事执行活动的检察监督。
修改后的《民事诉讼法》第235条规定：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。首次以立法的形式肯定了检察机关对人民法院民事执行活动的法律监督权，并从根本上厘清了学术界和实务界在检察机关是否有权对民事执行活动实行监督问题上的争论。
长期以来，由于检、法两院对1991年民事诉讼法第14条存在截然不同的认识，进而产生了对民事检察监督内容和范围上的很大分歧。问题的焦点是关于原民事诉讼法第14条中“审判活动”是否包括“执行活动”。检察系统认为，从民事执行行为的性质来看，民事执行是法院运用司法手段实现生效法律文书所确定的权利，是民事诉讼法确定的司法行为，当然应包括在民事审判活动之中。因而，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督⑤。法院系统则认为，民事审判活动与执行活动性质不同，从诉讼阶段上看，审判活动是法院依法审理和判决的活动，属于司法行为，而执行活动是审判活动结束后执行生效裁判的活动，属于行政行为。1991年民事诉讼法只规定检察院有权对民事审判活动实行监督，而没有规定对执行活动实行监督。因而，检察机关无权对法院的民事执行活动实行法律监督⑥。
认识上的分歧导致了实践中的冲突和失序。检察机关基于对民事诉讼活动全方位、全过程监督的理念，多年来一直在探索对民事执行的监督“试水”。我市两级检察机关对两级法院的民事执行工作也进行了大量尝试性的监督实践。这种探索主要体现为两个方面：一是在认为法院的民事裁判确有错误、拟作出抗诉、提请抗诉或提出检察建议的情况下，为避免抗诉或提出检察建议后难以实现执行回转的情况发生，向人民法院提出“暂缓执行”的检察建议，要求法院对检察机关正在审查的申诉案件或已决定抗诉、提出再审检察建议的案件，暂缓执行原生效判决。二是根据当事人的举报，对民事执行活动中的违法违规行为进行调查，提出纠正违法意见书，要求法院对正在发生或已经存在的违法行为予以纠正。实践中，第一种情形较为常见，监督的数量也较多。据不完全统计，自2000年以来，我市两级检察机关共向人民法院提出“暂缓执行检察建议”200余件；对民事执行活动中的错误裁定、错误执行行为提出纠正意见30余件。
应当说上述“试水性”的尝试取得了一定的成效，受到了大多数申诉人的欢迎。但正如民行检察部门开展的其他探索性的监督实践一样，检察机关对民事执行活动的监督实践也倍受争议，遇到过种种阻力和困难。最明显的是来自法院的挤压和排斥。在此方面，最高人民法院曾经作出过两个著名的批复：一是1995年的《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》，这一司法解释直接否定了检察机关对任何执行裁定进行监督的权利；二是2000年的《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》，这又直接否定了检察机关对法院执行过程中暂缓执行进行监督的权利，同时也间接否决了对中止执行等活动的监督。
尽管法院系统对检察机关就民事执行活动采取抵触态度，但依靠法院自身的监督机制并不能彻底解决执行活动中的种种问题。进入新世纪以来，执行难、执行乱等影响司法公正、效率、权威的问题已经成为一个民众普遍关注的社会问题。在此情形下，检察机关作为国家的专门法律监督机关介入对民事执行活动的具体监督就成为必然。中央政法委于2008年出台了司法改革文件，明确提出“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督”的要求，并确定对民事执行监督的司法改革任务由最高人民检察院主办，最高人民法院协办。根据中央的要求，“两高”联合“三部”于2010年7月制定了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》，从对人的角度规定了对民事行政执行活动的监督措施；2011年3月，“两高”又联合下发了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，从对事的角度规定了对民事执行活动进行检察监督的试行办法。从而以极具中国特色的方式“正式确立了我国民事执行检察监督制度”⑦。2012年8月，第十一届全国人大通过了对民事诉讼法的修改，以立法形式真正确立了我国的民事执行检察监督制度。
“徒法不足以自行”。要真正把民事诉讼法关于民事执行检察监督的制度规定落到实处，检察机关民行部门任重道远，尚需付出持续的艰辛努力。从法律适用的层面看，由于民事诉讼法第235条的规定仍属原则性、宣示性条款，难以在具体司法实践中操作，这就需要检法两家继续协商，并尽快出台更加明确的司法解释。
在新的司法解释出台前，民行检察部门不能消极观望等待，而应积极进取，大胆实践。就当前和今后一个时期检察机关开展民事执行活动监督工作，笔者认为应当以民诉法为监督根基，以“两高”的两个会签文件为具体操作的依据，并把握好如下几个方面：
1、监督原则
（1）、依法监督原则。检察机关对民事执行活动进行法律监督必须严格依照民事实体法、程序法及司法解释的规定，确保自身的监督程序、监督依据、监督方式和监督结果符合法律规定。
（2）、同级监督原则。在实施民事执行监督时，应以同级检察院对同级法院为主的原则，尽量保持监督级别的对等性、便宜性，确保监督的效率和效果。
（3）、当事人申请为主的原则。“意思自治”和“私权处分”是民事活动的两个基本原则，当事人有权处置自己的实体权利和诉讼权利。在当事人及案外人没有提出请求的情况下，只要不损害国家和社会公共利益，检察机关一般不要介入法院正常的执行活动，尤其是不应当主动干预当事人达成执行和解协议的努力。
（4）、监督与配合并重的原则。应当看到，当前“执行难”仍是民事执行工作中最大的“瓶颈”，也是令法院领导和执行人员十分头痛和棘手的难题之一。因此，检察机关务必强化监督与配合并重的理念，从维护司法公正和社会稳定的大局出发，坚决维护人民法院正确裁判的既判力和权威性，积极协助法院为破解“执行难”而付出的努力，支持其所采取的一切合法、合理的执行措施。
2、监督范围
人民法院的民事执行活动大致分为两类：一是民事执行裁判行为，主要包括不予受理、变更执行、中止执行、终结执行、强制执行措施等裁定；二是民事执行实施行为，主要是指查封、冻结、划扣、提存、拍卖、拘留、罚款等强制措施。
针对上述行为，民事执行检察监督的范围大体上分为三个方面：
其一，对民事执行裁定的监督。主要是根据当事人的申诉，对人民法院在民事案件执行过程中所作出的各种裁定是否合法进行监督。
其二，对民事执行实施行为的监督。主要包括：①不依照生效判决执行，违法执行案外人财产、超越执行范围等行为；②违反法定执行程序、采取非法执行措施等行为；③不积极履行职责，及时采取诉讼保全、强制执行等措施，导致当事人胜诉的利益受到重大损失或难以实现等消极执行行为。
其三，对执行人员职务犯罪的监督。主要包括：①为谋取私利或片面保护一方当事人利益而枉法执行、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，侵害另一方当事人合法权益，造成重大执行不公或恶劣社会影响的行为；②在执行中索取、收受当事人财物或贪污、私分执行款物及孳息的行为。
具体工作中，还应参照《民事执行监督通知》第2条规定的五项内容。当前，尤其应当加大对故意消极执行和侵害国家、社会公共利益等执行行为的监督力度。
3、监督方式
民诉法修改前，各地对民事执行活动实行监督的方式不尽相同。主要有抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议书、现场监督等。我市检察机关民行部门未采用过抗诉及监督意见书两种方式，使用较多的方式是暂缓执行建议书、纠正违法通知书，偶尔也采取现场监督的方式，但主要是协助法院执行疑难案件。
一般而言，应当针对执行裁决权和执行实施权采取不同的监督方式。
对于执行裁决活动中的违法行为和确有错误的裁定，理论上讲，检察机关可以采取抗诉、纠正违法意见、检察建议三种方式。但笔者认为，对于执行程序中法院作出的错误裁定，应以检察建议的方式为主，慎用纠正违法通知书，避免使用抗诉的方式。这是因为执行活动中的裁定与审判活动中的裁定性质不同，其法律后果并不直接产生新的权利和义务，也不是对实体问题的裁量和决断，只是实现生效判决的手段和措施，使用抗诉的方式进行监督，既与“最高法”的相关司法解释相悖，也不利于法院接受。纠正违法通知书具有较强的强制性，但形式过于生硬，不利于检、法两院共同协商解决问题。因而，对于执行活动中的裁定的监督方式，应以检察建议和当面协商的方式为宜。
对于执行实施活动中的违法违规行为，一般应视情节轻重，分别采用检察建议、纠正违法通知书、查办职务犯罪的方式进行监督。根据以往的司法实践，在民事执行过程中执行行为违法的情形较为常见，因而纠正违法通知应该成为民事执行检察监督的主要方式。尽管有的法院对此有抵触情绪，但只要检察机关监督准确，大多数法院仍然能够认真对待，自行纠错。对于当前存在的大量消极执行的问题，应以检察建议为主，提醒执行部门认真履行职责，必要时也可发出纠正违法通知书，督促法院尽快执行。
对于暂缓执行检察建议，实践中应当坚持慎重少发的原则，基层院发出暂缓执行检察建议，还应经过检委会研究决定，避免随意性。同时，要积极与人民法院协商沟通，力争取得法院的理解与支持，共同维护执行活动的秩序与公正。
值得一提的是，在办理执行监督案件始中，可以尝试通过“检察和解”的新方式，与法院的“执行和解”相对接，与人民法院共同化解执行中的疑难案件，力争实现“双赢”的监督效果。
注释：
①李浩《民事再审程序改造论》，载《法学研究》2000年第5期；
②杨立新《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，载《法学研究》2000年第4期；
③奚晓明《民事诉讼法修改条文理解与适应》第488页；
④张卫平、李浩《民事诉讼法新制度讲义》第49页；
⑤黎蜀宁《论检察机关对民事执行活动的法律监督》载《现代法学》2003年第12期；
⑥张卫平、李浩《民事诉讼法新制度讲义》第379页；
⑦李晓奋《民事行政检察监督的修正与展望——以司法公信力为连接点》，载《法律适用》2011年12期。
